Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez L. M. C. Spółka z o.o. w W. (dalej: "płatnik składek", "Spółka", "Strona" lub "Skarżąca") jest postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ II instancji") z [..]października 2019 r., znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W., (dalej: "ZUS", "organ I instancji") z [..] września 2019 r znak [...] o kontynuowaniu czynności kontrolnych.
Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu [...] lipca 2019 r. Spółce zostało doręczone zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli z [...] kwietnia 2019 r. Pismem z [...] lipca 2019 r. Skarżąca złożyła wniosek o wszczęcie kontroli i złożyła oświadczenie o wyrażeniu zgody na prowadzenie czynności kontrolnych w terenowej jednostce organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Kontrola została wszczęta [...] lipca 2019 r. na podstawie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli płatnika składek z [..] lipca 2019 r. nr [...]
Pismem z [...] lipca 2019 r. inspektor kontroli ZUS wezwał Skarżącą do przedłożenia wskazanych w piśmie dokumentów. W tym samym dniu Spółka złożyła wniosek o przerwanie czynności kontrolnych w okresie od 20 lipca 2019 r. do 15 września 2019 r. z uwagi na konieczność przygotowania dokumentacji. Pismem z [...] lipca 2019 r. inspektor kontroli ZUS poinformował Spółkę o przerwaniu czynności kontrolnych zgodnie z jej wnioskiem. W dniu 16 września 2019 r. inspektor kontroli ZUS doręczył osobie upoważnionej do reprezentowania Skarżącej upoważnienie nr [...]z [...] września 2019 r. do przeprowadzenia kontroli płatnika składek.
Pismem z 13 września 2019 r. Skarżąca przedłożyła żądane dokumenty i jednocześnie wniosła sprzeciw, co do żądania przedłożenia: umów handlowych, umów o współpracy i umów o świadczenie usług zawartych przez płatnika składek z innymi podmiotami w oparciu, o które płatnik składek realizował usługi na obiektach, szczegółowego planu kont za lata 2016-2017 oraz informacji PIT- 11 wraz z ewidencją przychodów w układzie miesięcznym. W ocenie Spółki ww. dokumenty nie były związane z zakresem przedmiotowym kontroli.
W dniu [...] września 2019 r. Oddział ZUS wydał postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Od postanowienia z [...] września 2019 r. Spółka wniosła zażalenie. W zażaleniu podtrzymała argumentację zawartą w sprzeciwie.
Postanowieniem z [..] października 2019 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy postanowienie Oddziału ZUS z [..] września 2019 r.
W uzasadnieniu postanowienia Prezes ZUS wskazał, że postępowanie odwoławcze nie wykazało nieprawidłowości dotyczących naruszenia przepisów wskazanych w zażaleniu.
Wyjaśnił, że zarówno w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli oraz upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli płatnika składek wskazany został taki sam zakres przedmiotowy kontroli, który obejmował prawidłowość i rzetelność obliczania składek na ubezpieczenia społeczne oraz innych składek, do których pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych oraz ubezpieczenia zdrowotnego, ustalanie uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych i wpłacania tych świadczeń oraz dokonywanie rozliczeń z tego tytułu, prawidłowość i terminowość opracowywania wniosków o świadczenia emerytalne i rentowe, wystawianie zaświadczeń lub zgłaszanie danych dla celów ubezpieczeń społecznych.
Prezes zauważył, że zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778, ze zm.; dalej: "u.s.u.s."), w trakcie przeprowadzania kontroli inspektor kontroli ma prawo badać wszelkie księgi, dokumenty finansowo-księgowe i osobowe oraz inne nośniki informacji związane z zakresem kontroli, a płatnicy składek są zobowiązani udostępnić wszelkie księgi, dokumenty oraz inne nośniki informacji związane z zakresem kontroli, które są przechowywane u płatnika oraz u osób trzecich w związku z powierzeniem tym osobom niektórych czynności na podstawie odrębnych umów (art. 88 ust. 1 u.s.u.s.).
Od wydanego postanowienia Prezesa ZUS Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256); dalej: "k.p.a." poprzez podejmowanie przez organ działań w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, którego to naruszania Skarżąca dopatruje się w uchybieniu przez organ wskazania w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli oraz w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli w ramach określonego "zakresu przedmiotowego kontroli", uprawnienia do badania umów handlowych, umów o współpracy i umów o świadczenie usług (wraz z załącznikami) zawarte przez płatnika składek z innymi podmiotami, w oparciu o które płatnik składek realizował usługi na obiektach, na których były zatrudnione osoby wymienione w piśmie z [...] lipca 2019 r., szczegółowego planu kont za lata 2016-2017;
- 2. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publiczne, którego to naruszania Skarżąca dopatruje się w uchybieniu przez organ wskazania w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli oraz w upoważnieniach do przeprowadzenia kontroli w ramach wskazania "zakresu przedmiotowego kontroli" uprawnienia do badania umów handlowych, umów o współpracy i umów o świadczenie usług (wraz z załącznikami) zawarte przez płatnika składek z innymi podmiotami, w oparciu o które płatnik składek realizował usługi na obiektach, na których były zatrudnione osoby wymienione w piśmie z [...] lipca 2019 r., szczegółowego planu kont za lata 2016-2017;
- 3. art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ II instancji błędnego postanowienia organu I instancji, mimo iż istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu I instancji i odstąpienia od żądania przedłożenia w ramach czynności kontrolnych dowodów;
- 4. art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646; dalej: "Prawo przedsiębiorców") w zw. z art. 92a u.s.u.s., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ kontroli nie był zobowiązany do wskazania w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli w ramach wskazania "zakresu przedmiotowego kontroli" uprawnienia do badania dowodów, co w konsekwencji skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że organ kontroli w sposób prawidłowy wskazał "zakres przedmiotowy kontroli" w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli;
- 5. art. 49 ust. 7 Prawa Przedsiębiorców w zw. z art. 92a u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ kontroli nie był zobowiązany do wskazania w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli w ramach wskazania "zakresu przedmiotowego kontroli", uprawnienia do badania dowodów, co w konsekwencji skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że organ kontroli w sposób prawidłowy wskazał "zakres przedmiotowy kontroli";
- 6. art. 87 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 86 oraz art. 89 ust. 1a u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ kontroli był uprawniony w ramach wskazania "zakresu przedmiotowego kontroli", do badania dowodów, co w konsekwencji skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że organ kontroli w sposób prawidłowy wskazał "zakres przedmiotowy kontroli" oraz wyznaczył przedmiot prowadzonego postępowania kontrolnego o badanie współpracy płatnika z innymi pomiotami;
- 7. § 1 ust. 1,8 3 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania kontroli płatników składek poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, że był uprawniony w ramach wskazania "zakresu przedmiotowego kontroli" do badania dowodów.
W oparciu o zarzuty Strona wniosła o:
- 1. uchylenie decyzji organów obydwu instancji;
- 2. zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że korzystając z uprawnienia, które przyznaje sądowi administracyjnemu art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 120 p.p.s.a., dopuszczający możliwość rozpoznania w postępowaniu uproszczonym skargi, której przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, Sąd procedował w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Kierując się wskazanymi przesłankami i badając zaskarżone postanowienie w granicach określonych przepisami powołanych ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Należy wyjaśnić, że stosownie do art. 58 ust. 9 ustawy – Prawo przedsiębiorców, na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Jednocześnie w drugim zdaniu tego przepisu wskazano, że właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o: (1) utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia; (2) uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Z kolei w ust. 10 wskazanego art. 58 postanowiono, że nierozpatrzenie zażalenia w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych.
Należy w powyższym kontekście zauważyć, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa, odmienne stanowiska co do wykładni przywołanego powyżej przepisu art. 58 ust. 9 Prawa przedsiębiorców, zgodnie z którym "organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia". W istocie chodzi zaś o rozumienie użytego tam określenia "od dnia jego wniesienia". Rozstrzygnięcie tego sporu ma bowiem zasadnicze znaczenie z punktu widzenia niedochowania wskazanego terminu 7 dniu, o czym jest mowa w art. 58 ust. 10 ustawy – Prawo przedsiębiorców.
Pierwszy pogląd, wywiedziony m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r. o sygn. akt II FSK 345/10, został wypracowany na gruncie poprzednio obowiązującego przepisu art. 84c ust. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168, z późn. zm.); zwanej dalej: "u.s.d.g.". Zgodnie z nim, termin 7 dni do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o kontynuowaniu kontroli zaczyna swój bieg w dacie wpływu zażalenia do organu odwoławczego. Stanowisko to opiera się na założeniu, że odkodowanie spornej normy nie można odbyć się bez uwzględnienia ogólnych przepisów art. 129 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którymi, zażalenie na postanowienie organu kontroli wydane w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie. Wynika to z przepisu art. 84c ust. 16 u.s.d.g., który wprowadza zasadę, że do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Na tej samej zasadzie do postępowania zażaleniowego, o którym mowa w art. 84c ust. 10 u.s.d.g., znajdują zastosowanie także inne przepisy rozdziałów 10 i 11 działu II k.p.a., więc również art. 132 i art. 133 k.p.a. w związku z art. 144 tej ustawy.
Odmienne stanowisko zaprezentowane zostało w kilku orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podjętych już na gruncie aktualnie obowiązującego przepisu art. 58 ust. 9 ustawy – Prawo przedsiębiorców. Zgodnie z nimi, siedmiodniowy termin rozpatrzenia przez właściwy organ zażalenia liczony jest od terminu jego "wniesienia", rozumianego zgodnie z przepisami k.p.a. (a więc wniesienia do organu I instancji lub np. nadania drogą elektroniczną lub na poczcie). Wynika to wprost z zawartego w art. 59 ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców odesłania do k.p.a. Niedopuszczalne przy tym byłoby interpretowanie przepisu art. 59 ust. 9 w taki sposób, że termin ten miałby być liczony od daty przekazania zażalenia organowi odwoławczemu. Taki zabieg interpretacyjny stałby w sprzeczności nie tylko ze stosowanymi w tym zakresie wprost przepisami k.p.a., ale - co istotne - z wykładnią językową oraz celowościową omawianej regulacji (tak m. in. w wyrokach: z dnia 6 czerwca 2019 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 361/19; z dnia 15 stycznia 2020 r. o sygn. akt: V SA/Wa 1197/19; z dnia 23 stycznia 2020 r. o sygn. akt V SA/Wa 1409/19 oraz V SA/Wa 1352/19 i z dnia 4 marca 2020 r. o sygn. akt V SA/Wa 1568/19).
Przenosząc powyższe w realia kontrolowanej sprawy stwierdzić jednakże należy, że opowiedzenia się za którymś z tych stanowisk nie miało znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Decydujące bowiem było to, że dostrzeżone przez Naczelny Sąd Administracyjny wymogi odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., odnosiły się do sytuacji, w której występował "organ odwoławczy". Powołane przezeń przepisy art. 129 § 1, art. 132 i art. 133 k.p.a. niewątpliwie dotyczą bowiem sytuacji, w której zażalenie rozpoznaje inny organ, niż ten który wydał postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych. W stanie prawnym niniejszej sprawy sytuacja taka nie występuje.
Wskazać bowiem należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes ZUS nie jest organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 u.s.u.s. wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Pogląd taki został wyrażony m.in. w wyrokach NSA: z dnia 20 lipca 2005 r. o sygn. akt II GSK 110/05; z dnia 6 września 2005 r. o sygn. akt II GSK 154/05 i II GSK 132/05; z dnia 28 września 2005 r. o sygn. akt II GSK 181/05; z dnia 3 października 2005 r. o sygn. akt II GSK 206/05 i II GSK 160/05).
Stanowisko to pozostaje aktualne również w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy, bowiem zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 6 u.s.u.s. kontrola wykonywania przez płatników składek i przez ubezpieczonych obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych oraz innych zadań zleconych Zakładowi – należy do zadań Zakładu, nie zaś do zakresu działania Prezesa ZUS, określonego w art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Próżno doszukać się również takich kompetencji dla Prezesa ZUS w Rozdziale 10 "Kontrola wykonywania zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych". Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.u.s., protokół kontroli stanowi podstawę do wydania decyzji w zakresie i trybie określonym w art.
- 83. Ten ostatni przepis wyraźnie zaś stanowi, że decyzję taką wydaje Zakład, a nie Prezes ZUS.
Reasumując powyższe, nie można zdaniem Sądu przyjąć, że na gruncie art. 58 ust. 9 ustawy – Prawo przedsiębiorców, organem "właściwym" do rozpatrzenia zażalenie był Prezes ZUS. W omówionym stanie prawnym organem kontroli, a więc również organem rozpatrującym zażalenie był ZUS. Zatem wniesienie zażalenia do terenowej jednostki organizacyjnej ZUS (w niniejszej sprawie do Oddziału ZUS we W.) zawsze będzie równoznaczne z jego wniesieniem do organu rozpoznającego środek odwoławczy. W konsekwencji, termin 7 dni do rozpatrzenia zażalenia powinien być liczony od daty jego wniesienia do ZUS.
W realiach kontrolowanej sprawy bezspornym jest, że Skarżąca wniosła zażalenie w dniu [...] września 2019 r. – co wynika z umieszczonej na nim pieczęci Oddziału ZUS we W. ze wskazaniem tej daty. Zatem postanowienie z dnia [...] października 2019 r. w istocie zapadło już po upływie 7-dniowego terminu do rozpatrzenia zażalenia.
Skoro zatem właściwy organ nie rozpoznał zażalenia w terminie 7 dni od jego wniesienia, to postanowienie z dnia [...] września 2019 r. o kontynuacji czynności kontrolnych upadło z mocy samego prawa i zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Wynika to wprost z treści art. 59 ust. 10 ustawy – Prawo przedsiębiorców, który stanowi, że nierozpatrzenie zażalenia w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych.
Z tej przyczyny przyjąć należało, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 59 ust. 1 pkt 9 i 10 Prawa przedsiębiorców, co obligowało Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.
Uwzględnienie skargi z tych powodów sprawia jednocześnie, że bezprzedmiotowe staje się odnoszenie do zarzutów skargi.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.