Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2448/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi M. M. jest odmowa przyznania pomocy ze środków Europejskiego Funduszu Rybackiego w zakresie środka 2.2 "Działania wodno środowiskowe" w ramach programu operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" na realizację operacji dotyczącej wsparcia wykorzystania tradycyjnych lub przyjaznych środowisku praktyk i technik w chowie i hodowli ryb.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] marca 2013 r. do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wpłynął wniosek M. M. o dofinansowanie w ramach środka 2.2 "Działania wodno-środowiskowe" znak sprawy [...].

Zgodnie z postanowieniem nr [...] Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] marca2013 r. wyłączono Kierownika Biura Wsparcia Inwestycyjnego [...] Oddziału Regionalnego A. P. od prowadzenia sprawy i wyznaczono A. J. pełniącego obowiązki Kierownika Biura Wsparcia Inwestycyjnego [...] Oddziału Regionalnego do prowadzenia sprawy. W związku z treścią postanowienia dokumentację sprawy przekazano z [...] BWI OR ARiMR w W. do [...] BWI OR ARiMR w G.., gdzie dokonano weryfikacji wniosku, ustalając braki i błędy.

Pismem z dnia 22 kwietnia 2013 r. wskazano, iż wniosek o dofinansowanie nie był kompletny i poprawny pod względem formalnym, wzywając wnioskodawczynię do usunięcia braków/ złożenia wyjaśnień w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia doręczenia wezwania. Pierwsze wezwanie do uzupełnień zawierało 12 pozycji. Dotyczyło ono:

1. 1. Dostarczenia wniosku o dofinansowanie zgodnego ze wzorem opracowanym przez Instytucję Zarządzającą.
2. 2. Wpisania poprawnego numeru NIP wnioskodawcy w pkt. 1.2.7. wniosku.
3. 3. Wpisania poprawnego numeru domu i lokalu w pkt. 1.1.6. zgodnie z dostarczoną kopią dowodu osobistego wnioskodawcy
4. 4. Dostarczenia zaświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej zaznaczonej we wniosku w cz. II pkt. 1 i 2.1. lub oświadczenie o nie prowadzeniu działalności tego typu w przypadku jej nie prowadzenia.
5. 5. Poprawienia planowanej daty zakończenia realizacji operacji na poprawną 12/2017.
6. 6. Poprawienia dat realizacji pakietów/wymogów na poprawną 2013-2017
7. 7. Poprawnego obliczenia wartości w kolumnach 6 i 7, V części wniosku dla wymogu 1.1.
8. 8. Zaktualizowania wnioskowanej kwoty dofinansowania wynikającej ze zmian kwot w części V wniosku.
9. 9. Dostarczenia aktualnego i prawomocnego (ostatecznego) pozwolenia wodnoprawnego na dzień 1 stycznia 2013 r., z uwagi na fakt, iż dostarczone pozwolenie wodnoprawne [...] z dnia [...] września 1983 r. zostało wygaszone przez Starostę P. decyzją [...] z dnia [...] października 2011 r., która stała się ostateczna z dniem [...] października 2011 r.
10. 10. Dostarczenia potwierdzenia złożenia formularza RRW-22 wystawionego na wnioskodawcę tj. wyłącznie na M. M..
11. 11. Dostarczenia decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] stycznia 2009 r. wystawionej na wnioskodawcę tj. wyłącznie na M. M..
12. 12. Dostarczenia wyciągu z wewnętrznej dokumentacji prowadzenia chowu lub hodowli ryb, o której mowa w § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, zawierającego dane dotyczące 2013 r. lub w przypadku braku danych za rok 2013 dostarczenia oświadczenia, że w gospodarstwie rybackim, którego właścicielem lub współdzierżawcą jest M. M. prowadzona jest wewnętrzna dokumentacja produkcyjna, natomiast w 2013 r. nie dokonano jeszcze żadnych czynności dotyczących obsad, odłowów oraz karmienia.

Po odebraniu wezwania do usunięcia braków, 14 maja 2013 r. do BWI [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G. wpłynęło pismo skarżącej wraz z załącznikami uzupełniającymi wniosek o następujące pozycje:

1. 1. Poprawiony wniosek na obowiązującym druku, zgodnie z wzorem opracowanym i zatwierdzonym przez Instytucję Zarządzającą.
2. 2. Oświadczenie skarżącej, że jako osoba prowadząca działalność rolniczą, nie podlega wpisowi do ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą.
3. 3. Wyjaśnienia w sprawie utworzenia spółki cywilnej "A." S. przez M. M. oraz jej ojca J. G., i związaną z tym decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii oraz potwierdzenia złożenia formularza RRW-22.
4. 4. Oświadczenie skarżącej, iż na dzień składania wniosku powierzchnia stawów pokryta była lodem a ryby znajdowały się w letargu zimowym i w związku z tym nie dokonywano żadnych czynności, a więc i wpisów w księgach stawowych dotyczących obsady, odłowów oraz karmienia za rok 2013.
5. 5. Pismo Starosty P..
6. 6. Kopię wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

Pismem z dnia 20 maja 2013 r. ponownie wezwano skarżącą do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia otrzymania pisma.

Drugie wezwanie do uzupełnień zawierało 6 pozycji. Dotyczyło ono:

1. 1. Poprawienia wniosku w pozycji II.1 poprzez wstawienie kresek.
2. 2. Przeanalizowania nr wpisanej działki w wierszu 22 w części IV pkt. 3
3. 3. Poprawnego obliczenia wartości w kolumnie 7 części V dla wymogu 2.8.
4. 4. Wpisania roku w części VII wniosku w punkcie "miejscowość i data"
5. 5. Dostarczenia aktualnego i prawomocnego (ostatecznego) pozwolenia wodnoprawnego na dzień 1 stycznia 2013 r., z uwagi na fakt, iż dostarczone pozwolenie wodnoprawne [...] z dnia [...] września 1983 r. zostało wygaszone przez Starostę P. decyzją [...] z dnia [...] października 2011 r., która stała się ostateczna z dniem [...] października 2011 r.
6. 6. Dostarczenia decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii aktualnej na dzień 1 stycznia 2013 r. wystawionej na wnioskodawcę tj. wyłącznie na M. M..

Po odebraniu wezwania do usunięcia braków, 10 czerwca 2013 r. do BWI [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G. wpłynęło pismo skarżącej wraz z załącznikami uzupełniającymi wniosek o następujące pozycje:

1. 1. Dokonanie korekty w pozycji II.1.
2. 2. Wyjaśnienie, iż nastąpił błąd literowy w wierszu 22 w części IV pkt. 3 oraz dokonana w związku z tym korekta.
3. 3. Wyjaśnienie rozbieżności w obliczeniach wartości w kolumnie 7 części V dla wymogu 2.8.
4. 4. Poprawne wpisanie daty w części VII wniosku w punkcie "miejscowość i data".
5. 5. Wyjaśnienie, iż na dzień [...] czerwca 2013 r. wyznaczony został termin ostatniej rozprawy w sprawie pozwolenia wodnoprawnego, po której zostanie wydana decyzja oraz zobowiązanie do dostarczenia pozwolenia wodnoprawnego do końca lipca 2013 r.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówiła przyznania pomocy finansowej uznając, że wnioskodawczyni nie spełniła wymogów określonych w § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 2 - Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót produktami rybołówstwa i akwakultury, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 147 poz. 1193 ze zm.) i na podstawie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72 poz. 619 ze zm.) oraz § 43 ust. 4 rozporządzenia. Wskazano w nim, iż dwukrotnie wzywano wnioskodawczynię między innymi do dostarczenia ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na obiekt objęty wnioskiem o dofinansowanie, gdyż z dokumentów zgromadzonych przez Agencję wynikało, że dostarczone pozwolenie wodnoprawne [...] z dnia [...] września 1983 r. zostało wygaszone przez Starostę P. decyzją [...] z dnia [...] października 2011 r., która stała się ostateczna z dniem [...] października 2011 r. Decyzja ta łącznie z decyzją Starosty P. [...] z dnia [...] lipca 2013 r., potwierdzałaby ciągłość realizacji podstawowych zasad dobrej praktyki rybackiej co najmniej od 1 stycznia 2013r. Wnioskodawczyni złożyła dokumenty i wyjaśnienia lecz nie dostarczyła aktualnego pozwolenia wodnoprawnego obejmującego okres co najmniej od 1 stycznia 2013 r. do dnia [...] lipca 2013r.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej skierował do ARiMR wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc, iż pozwolenie wodnoprawne, jest aktualne do września 2013 r. a w dacie złożenia wniosku trwało postępowanie o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, które zostało zakończone decyzją Starosty P. [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Ponadto wniosła o przyznanie pomocy finansowej zmniejszonej za okres do [...] lipca 2013 r.

Pismem z dnia [...] września 2013 r. Prezes ARiMR poinformował M. M., iż w postępowaniu wszczętym na podstawie wniosku z [...] marca 2013 r. nie doszło do naruszenia prawa. Prezes podzielił stanowisko Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego, iż wymogi ustalone dla tego programu wymagają posiadania aktualnego pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast w kwestii proporcjonalnego zmniejszenia rekompensaty organ wyjaśnił, że zgodnie z § 12 ust. 6 pkt 3 rozporządzenia krajowego pomoc może być wypłacona w zmniejszonej wysokości proporcjonalnie za czas, za który brak było pozwolenia wodnoprawnego wyłącznie beneficjentowi tzn. w sytuacji realizacji zobowiązań wynikających z podpisanej umowy o dofinansowanie ("Jeżeli beneficjent nie zrealizował w danym roku kalendarzowym zobowiązań określonych w § 9 ust. 1, rekompensatę wypłaca się w zmniejszonej wysokości proporcjonalnie za okres, w którym nie były realizowane wymagania określone w § 10").

Niemniej jednak użycie zwrotu "beneficjent" sugeruje, że mowa jest o regulacji odnoszącej się do etapu już po podpisaniu umowy. Należy mieć bowiem na uwadze, że proporcjonalne zmniejszenie kwoty płatności może dotyczyć tylko tych zobowiązań, których wykonania beneficjent podjął się, lecz z pewnych przyczyn nie mógł zrealizować, nie zaś takich, których wypełnienia w ogóle nie mógł się podjąć.

W dniu 3 października 2013 r. pełnomocnik skarżącej skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2013 r. Domagał się w niej uchylenia w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy mianowicie § 10 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 2 - Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót produktami rybołówstwa i akwakultury, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz.U. z 2013 r. poz. 745 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż przedstawione przez skarżącą pozwolenie wodnoprawne nie jest aktualne.

W odpowiedzi na skargę Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymała argumenty zaprezentowane w zaskarżonym piśmie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje

Uprawnienia sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego i normami prawa materialnego.

Sąd rozpoznając skargę dokonuje analizy prawnej przepisów, mających zastosowanie w sprawie mając na względzie dowody zebrane wtoku postępowania administracyjnego.

Rozpoznawana sprawa dotyczy złożonego dnia [...] marca 2013 r. przez M. M. w [...] Oddziale Regionalnym w W. wniosku o dofinansowanie w ramach Środka 2.2 "Działania wodno- środowiskowe" z Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013. Wniosek został złożony w związku z realizacją operacji dotyczącej wsparcia wykorzystania tradycyjnych lub przyjaznych środowisku praktyk i technik w chowie i hodowli ryb.

Zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach ww. środka 2.2 zostały uregulowane:

1. - w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (D.U.UE.L.06.223.1), przywoływanego dalej jako rozporządzenie 1198/2006;
2. - w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 498/2007 ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego D.U.UE.07.120.1),przywoływanego dalej jako rozporządzenie 498/2007,
3. - w ustawie z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz.U. Nr 72, poz.619 ze zm.) zwanej dalej ustawą, oraz
4. - w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 2 - Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót produktami rybołówstwa i akwakultury, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz.U.Nr 147, poz. 1193, ze zm.) zwanym dalej rozporządzeniem.

Na podstawie art. 4 pkt 1 ustawy zadania instytucji zarządzającej dla Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" wykonuje minister właściwy do spraw rybołówstwa, czyli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, instytucją pośredniczącą dla osi priorytetowej -2 jest na podstawie art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W art. 9 ustawy określono, że w ramach programu operacyjnego, pomoc jest przyznawana na wniosek o dofinansowanie, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w rozporządzeniach 1198/2006 i 498/2007 oraz w przepisach wydanych na podstawie art.19 ustawy, tj. w ww. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r.

Obowiązek przygotowania wzoru wniosku o dofinansowanie został nałożony na instytucję zarządzającą (art. 10 ust.1 pkt 1 ustawy).

Stosownie do przepisu art. 10 ust. 3 ustawy wniosek o dofinansowanie jest oceniany w zakresie:

1. - poprawności sporządzenia i złożenia,
2. - zgodności planowanej operacji z celami środka, w ramach którego ma być realizowana operacja,
3. - celowości udzielenia pomocy na realizację planowanej operacji
4. - w sposób określony w ww. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz zgodnie z kryteriami wyboru operacji przyjętymi przez komitet monitorujący.

Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia pomoc na realizację operacji w ramach środka działania wodno-środowiskowe w zakresie wsparcia wykorzystania tradycyjnych lub przyjaznych środowisku praktyk i technik w chowie i hodowli ryb przyznaje się posiadaczowi obiektu chowu lub hodowli, który zobowiąże się do realizowania przez 5 lat, licząc od początku roku, w którym podpisano umowę o dofinansowanie, zobowiązań wykraczających poza podstawowe zasady dobrej praktyki rybackiej, w ramach co najmniej jednego z dwóch pakietów:

1. 1) pierwszego - gdy wypełnia łącznie wszystkie wymogi w nim określone;
2. 2) drugiego - gdy wypełnia co najmniej jeden z wymogów w nim określonych.

Zgodnie z § 10 ust. 2 przez podstawowe zasady dobrej praktyki rybackiej rozumie się:

1. 1) prowadzenie wewnętrznej dokumentacji chowu lub hodowli ryb zawierającej daty obsad, odłowów, zestawienia masy ryb obsadzonych i odłowionych oraz ilości i rodzaju skarmianej paszy;
2. 2) terminową realizację, określonych w przepisach o statystyce publicznej, obowiązków statystycznych w zakresie sprawozdań dotyczących powierzchni stawów rybnych oraz ilości ryb wyprodukowanych w stawach rybnych i innych urządzeniach służących do chowu lub hodowli;
3. 3) posiadanie:
4. a) aktualnego pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w przepisach prawa wodnego,
5. b) weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego nadanego na podstawie przepisów w sprawie sposobu ustalania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego,
6. c) dokumentu potwierdzającego ukończenie kursu lub szkolenia dotyczącego dobrostanu ryb, obejmującego zagadnienia dotyczące:
7. – tego dobrostanu, w tym metod jego określania, charakterystyki i objawów jego obniżenia, wpływu jakości wody na ten dobrostan, wpływu pogorszenia dobrostanu ryb na jakość surowca rybnego oraz przedstawienia stanu prawnego dotyczącego dobrostanu ryb,
8. – warunków sprzedaży żywych ryb,
9. – metod humanitarnego uśmiercania ryb.

W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo zinterpretowały oba powyższe przepisy. Wymóg realizowania zobowiązań wykraczających poza podstawowe zasady dobrej praktyki rybackiej zawiera w sobie wymóg posiadania aktualnego pozwolenia wodnoprawnego w całym okresie objętym zobowiązaniem tj. w tym przypadku od początku roku 2013. Treść § 10 ust. 2 pkt 3 lit. a nie budzi żadnych wątpliwości – "aktualność" pozwolenia wodnoprawnego nie odnosi się jedynie do chwili składania wniosku, ale do całego okresu, na który wnioskujący o pomoc podejmuje zobowiązanie. Skoro początek powyższego okresu musi następować z początkiem roku kalendarzowego, oznacza to, że M. M. powinna mieć aktualne pozwolenie wodnoprawne w dniu 1 stycznia 2013 r.

Wskazać należy, że przez pojęcie aktualnego pozwolenia wodnoprawnego należy rozumieć prawomocną decyzję wydaną przez uprawniony organ.

O prawomocności takiej decyzji świadczy pieczęć z urzędu właściwego dla wydania decyzji (klauzula prawomocności) wydawana w trybie art. 217 § 1 Kpa tj. zaświadczenia co do określonego stanu prawnego, polegającego na urzędowym potwierdzeniu, że od decyzji nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji.

Powyższe stanowisko ma również w oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2077/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 889/11; dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

W sprawie jest bezsporne, że takiego pozwolenia wodnoprawnego w dniu 1 stycznia 2013 r. skarżąca nie posiadała i otrzymała je dopiero w dniu [...] lipca 2013 r.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.