Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 15 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2449/12

Uzasadnienie

1. Decyzją z dnia [...].11.2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. przyznał M. F. pomoc finansową z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" z zastrzeżeniem dopełnienia warunków na kwotę 75 000 zł. Jednym z nich było przedłożenie Agencji zaświadczenia z właściwego oddziału KRUS o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik – w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy.

2. W efekcie braku spełnienia owego warunku, którego okres został skrócony do roku rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27.09.2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich za lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 209, poz. 1247) Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...].07.2012 r. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości [...] zł.

W motywach wskazano, że zgodnie z aktualnym brzmieniem § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17.10.2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom", objętego PROW 2007-2013 (Dz.U. Nr 200, poz. 1443 ze zm.) beneficjent powinien przedłożyć w Agencji w/w zaświadczenie w terminie 60 dni od dnia upływu 12 miesięcy od dnia wypłaty pomocy. Z uwagi na fakt, iż wypłata środków nastąpiła [...].02.2011 r. termin na dostarczenie tego dokumentu upłynął [...].04.2012 r. W związku z tym, że beneficjent nie dopełnił warunku zgodnie z § 60 ust. 4 rozporządzenia z 2007 r. zastosowano sankcję polegającą na zwrocie 15% pomocy.

1. 3. W efekcie wniesionego odwołania Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...].08.2012 r. utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny. W uzasadnieniu podniesiono te same argumenty, które legły u podstaw decyzji Organu I instancji.
2. 4. W skardze – żądającej uchylenia obu decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego – zarzucono:

A) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. a) art. 16 kpa polegające na naruszeniu zasady trwałości decyzji administracyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego oznaczonej nr [...] z [...] listopada 2010 r. i w efekcie pominięcie, że Skarżący zobowiązany był na jej mocy do przedłożenia w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaświadczenia z właściwego oddziału Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik – w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy wypłaconej na podstawie tej decyzji;
2. b) art. 6 kpa poprzez pominięcie, że z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27.09.2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wynika, iż jego skutków prawnych w zakresie konieczności przedłożenia w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaświadczenia z właściwego oddziału o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik – w terminie 60 dni od dnia upływu 12 miesięcy od dnia wypłaty pomocy, nie rozciąga się na beneficjentów, którym przyznano pomoc finansową w ramach działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego;

B) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego, poprzez jego nie zastosowanie; a w efekcie powyższych uchybień, naruszenie również art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 29 ust. 4 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w brzmieniu obowiązującym do 31 lipca 2012 r. poprzez jego zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez jego nie zastosowanie i w efekcie nie uchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego oznaczonej z dnia [...] listopada 2010 r.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi.

1. 5. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie, bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu.

Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może, zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.

II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.).

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.

Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa.

1. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:
2. a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
3. b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;
4. c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a., lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

1. IV. In principio wskazać należy, że skarga jest uzasadniona. Przede wszystkim dostrzec należy, że decydujące znaczenie w sprawie ma zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 kpa. Jak wynika z § 1 tego przepisu decyzja ostateczna może być uchylona lub zmieniona tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Są to: wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji, a także uchylenie bądź zmiana decyzji, na mocy których żądna ze stron nie nabyła prawa i decyzji na podstawie których strona nabyła prawo. Wreszcie minister (odpowiednio także wojewoda) może zmienić lub uchylić każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającemu życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla poważnych interesów Państwa; podobnie organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale XIII kpa, o ile przewidują to przepisy szczególne (art. 163 kpa).
2. V. W ocenie Sądu zmiana decyzji wskazanej w punkcie 1 uzasadnienia – z racji na walor ostateczności – może być dokonana tylko w trybie art. 163 kpa. Nie jest dopuszczalna "automatyczna" modyfikacja istotnych warunków tego aktu administracyjnego poprzez regulacje zawarte w akcie normatywnym, zwłaszcza poprzez wskazane wyżej rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27.09.2011 r.
3. VI. Z punktu chociażby hierarchii norm prawnych trudno zgodzić się z praktyką aby zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 § 1 kpa została uchylona – naruszeniem treści art. 163 kpa – przez akt normatywny tak niskiego rzędu jakim jest powołane już wcześniej rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27.09.2011 r.
4. VII. Tak więc aby zrealizować zapisy powołanego rozporządzenia należy z urzędu wszcząć postępowanie, o którym to fakcie należy powiadomić stronę (art. 61 kpa) a następnie wydać decyzję modyfikującą obowiązki nałożone aktem administracyjnym z dnia 23.11.2010 r. Oczywiście to postępowanie jest dwuinstancyjne.
5. VIII. Mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 152 i 200 p.p.s.a należało orzec jak w sentencji.