Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 29 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2459/12

Uzasadnienie

[...] S.A. z siedzibą w [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na informację [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w [...] (dalej: [...]JWPU), zawartą w piśmie z dnia [...] października 2012 r. o negatywnym rozpatrzeniu środka odwoławczego w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

Skarga z [...] października 2012 r. została złożona osobiście w Biurze Podawczym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 31 października 2012 r.

Do skargi załączono kserokopie nie potwierdzone za zgodność z oryginałem:

1. 1) wniosku o dofinansowanie z [...] sierpnia 2012 r. (bez podpisu),
2. 2) opinii w sprawie oddziaływania na środowisko;
3. 3) zgłoszenia instalacji z której emisja nie wymaga pozwolenia, mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko,
4. 4) inf., iż wnioskowana inwestycja nie wiąże się z budową, przebudową, ani dobudową; (bez podpisu);
5. 5) załącznika 1a;
6. 6) opinii prof. zw. dr hab. inż. W. K.;
7. 7) opinii prof. nzw. dr hab. inż. K. S.;
8. 8) opinii prof. dr hab. J. G.;
9. 9) opinii mgr. inż. W. C.;
10. 10) opisu patentowego PL nr [...];
11. 11) Biznes planu;
12. 12) pisma z dnia [...] lipca 2012 r. wskazującego na błędy formalne i braki wniosku o dofinansowanie,
13. 13) protestu (bez podpisu i załączników); z dnia [...] września 2012 r.;
14. 14) pisma z dnia [...] sierpnia 2012 r. dot. odrzucenia wniosku z przyczyn formalnych,
15. 15) protestu z dnia [...] maja 2012 r. dot. projektu [...]; (bez podpisu);
16. 16) pisma z dnia [...] czerwca 2012 r. inf. o oddaleniu protestu w sprawie projektu [...];
17. 17) wyroku z dnia 4 września 2012 r. wraz z uzasadnieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie V SA/Wa 1504/12 dot. projektu MJWPU.WOD.420-158/12;
18. 18) pisma z dnia [...] października 2012 r. dot. oddalenia protestu;

Skarga wraz z potwierdzeniem opłaty sądowej została włączona do akt sądowych sprawy, zaś pozostałe załączniki – jako dokumentacja załączona do skargi – zostały pozostawione przy aktach sądowych.

Zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. skarżąca spółka została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi poprzez nadesłanie:

1. a) oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii wniosku o dofinansowanie oraz pisma [...]JWPU z [...] sierpnia 2012 r. dotyczącego odrzucenia projektu,
2. b) poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii protestu z [...] września 2012 r. oraz pisma [...]JWPU z [...] października 2012 r.
3. c) uzupełnionego lub poprawionego – zgodnie z wytycznymi zawartymi w piśmie [...]JWPU z [...] lipca 2012 r. – wniosku oraz załączników (oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii) – w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia.

Odpis zarządzenia doręczony został skarżącej spółce w dniu [...] listopada 2012 r.

W wykonaniu zarządzenia Sądu w dniu [...] grudnia 2012 r. spółka złożyła poświadczone ze zgodność z oryginałem kserokopie:

1. 1) informacji, że wnioskowane inwestycje nie wiążą się z budową, przebudową ani dobudową (bez podpisu);
2. 2) pisma z dnia [...] września 2012 r. dot. odrzucenia wniosku z przyczyn formalnych;
3. 3) protestu z dnia [...] września 2012 r.
4. 4) pisma z dnia [...] lipca 2012 r. wskazującego na błędy formalne i braki wniosku o dofinansowanie;
5. 5) biznes planu;
6. 6) informacji w sprawie ooś;
7. 7) załącznika 1a;
8. 8) zgłoszenia inwestycji, z której emisja nie wymaga pozwolenia, mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko;
9. 9) bilansów na dzień [...] grudnia 2008 r.; [...] grudnia 2009 r.; [...] grudnia 2010 r.; wraz z rachunkami zysków i strat, oświadczenia o niezaleganiu z podatkami oraz wygenerowanego elektronicznie wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. podpisanego przez prezes zarządu E. M. i oświadczenia z dnia [...] czerwca 2012 r., jak również płytę CV z filmem o technologii procesu mineralizacji.

W odpowiedzi na skargę [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych wniosła o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 30c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712), dalej: u.z.p.p.r., po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej: p.p.s.a.

U.z.p.p.r. wprowadziła szczególny tryb składania skargi do sądu administracyjnego, odmienny od trybu uregulowanego w p.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., skarga wnoszona jest przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4.

Jednocześnie w myśl art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia.

Powołany przepis nie precyzuje pojęcia skargi niekompletnej. Jednakże w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. ustawodawca zawarł sformułowanie, że skarga, o której mowa w ust. 1 jest wnoszona bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją wymienioną w tym przepisie. Powyższe prowadzi do wniosku, że "niekompletność" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. oznacza braki w zakresie dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r Kompletność skargi odnosi się więc do kompletności dokumentacji w sprawie, która to dokumentacja szczegółowo została przez ustawodawcę określona w art. 30c ust. 2 tej ustawy.

Kwestia "kompletności dokumentacji" – jako pojęcia wprowadzonego przez u.z.p.p.r. – była również przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście pojęcia "braków formalnych skargi" funkcjonującego w p.p.s.a. W świetle bogatego już orzecznictwa w tym przedmiocie, daje się sformułować jasne stanowisko, zgodnie z którym, braku dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., nie można utożsamiać z brakami formalnymi skargi, podlegającymi uzupełnieniu na wezwanie sądu. Jak to bowiem podkreślono, skarga jako pismo procesowe naruszające wymagania określone w art. 46, 47 i 57 § 1 p.p.s.a. nie jest niekompletna w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.

Zatem a contrario, skarga podlegająca pozostawieniu bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 u.z.p.p.r. – to skarga nie spełniająca wymagań określonych w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. (por. postanowienie NSA z 29 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 568/09; postanowienie NSA z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 1057/09; postanowienie NSA z 25 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 916/09; postanowienia dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz www.nsa.gov.pl).

Jednakże mając na względzie treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2012 r. (sygn. akt SK 8/12) w którym orzekł on, iż art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie w jakim przewiduje, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia, bez możliwości wezwania do uzupełnienia braków w dokumentacji, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zarządzeniem z dnia 23 listopada 2012 r. wezwano skarżącą spółkę do usunięcia braków formalnych skargi.

Przypomnieć należy, iż tryb skłaniania skargi do sądu administracyjnego, przewidziany w u.z.p.p.r., jest trybem szczególnym. Jednym z odstępstw od ogólnych zasad (unormowanych w p.p.s.a) jest pominięcie przy składaniu skargi organu administracyjnego i wniesienie skargi przez stronę skarżącą bezpośrednio do sądu, a nie za pośrednictwem organu. Przepis art. 30e u.z.p.p.r. wprowadził odstępstwo nie tylko od powyższej reguły, ale co więcej wyłączył obowiązek organu wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a, tj. obowiązek przekazania skargi wraz z aktami administracyjnymi sprawy.

W konsekwencji oznacza to, iż Sąd rozpoznaje sprawę tylko w oparciu o dokumentację złożoną przez stronę skarżącą, która to dokumentacja zastępuje akta administracyjne. Zaznaczyć przy tym należy, iż oceny legalności skarżonego pisma można dokonać tylko wówczas, gdy bez wątpliwości wiadomym jest, że kontroli poddany zostaje dokument odpowiadający jego oryginałowi. Dotyczy to również pozostałej dokumentacji gromadzonej w toku postępowania konkursowego, poczynając od składanego przez stronę wniosku o dofinansowanie. Stanowisko takie jest prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu administracyjnego. Dla przykładu warto wskazać na postanowienie NSA z 18 maja 2011 r. o sygn. akt II GSK 786/11, zgodnie z którym, dokumenty dołączane przez stronę do skargi w zakresie określonym w art. 30c u.z.p.p.r., nie tyle stanowią dokumenty o jakich mowa w art. 48 § 1 p.p.s.a. (nie są przedkładane na żądanie sądu), co zastępują akta administracyjne.

Obowiązek ich przedkładania służy przede wszystkim temu, by sąd administracyjny miał zachowaną możność dokonania badania zgodności z prawem działania właściwych instytucji dokonujących oceny projektów w postępowaniu, które cechuje dążność do szybkiego rozpoznania sprawy (post. dostępne na ww. stronie internetowej).

Należy nadto zauważyć, iż zgromadzenie kompletnej dokumentacji obejmującej wniosek wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopiami wniesionych środków odwoławczych oraz kopię informacji o wynikach procedury odwoławczej, nie powinno stanowić trudności, bowiem dokumenty te winny znajdować się w posiadaniu strony. Strona otrzymuje pochodzące od organu informacje o wynikach poszczególnych etapów procedury, powinna także posiadać swoje egzemplarze wniesionych środków odwoławczych (kopie, drugie egzemplarze), kopie załączników dołączonych do wniosku oraz swój egzemplarz wniosku (por. postanowienie NSA z 30.09.2010 r., sygn. akt II GSK 1051/10, dostępne na ww. stronie internetowej).

W niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła skargę, do której załączyła (po wezwaniu Sądu) wygenerowany elektronicznie egzemplarz wniosku o dofinansowanie z dnia [...] sierpnia 2012 r. podpisany przez Prezes E. M.. Tymczasem z załączonej do skargi kopii pisma [...]JWPU z [...] lipca 2012 r. wynika, iż wnioskodawca został wezwany do poprawienia "błędów formalnych" wniosku oraz dołączenie wskazanych dokumentów. W piśmie tym wskazano, iż poprawiony wniosek należy przesłać systemem M. oraz dostarczyć dwa egzemplarze wydrukowanego z korespondencji wysłanej wniosku o dofinansowanie oraz dwóch egzemplarzy załączników (jeśli dotyczy), z zaznaczeniem, iż dotyczy to tylko tych dokumentów, do których zgłoszono uwagi. Skoro zatem pismo [...]JWPU pochodzi z dnia [...] lipca 2012 r., zaś dołączony do skargi egzemplarz wniosku opatrzony jest datą [...] sierpnia 2012 r., to oznacza to, że występując ze skargą strona nie złożyła wniosku o dofinansowanie w pierwotnej wersji, tj. w wersji, która została uznana przez MJWPU za zawierającą "błędy formalne" i to pomimo wyraźnego wskazania w zarządzeniu z dnia [...] listopada 2012 r. o obowiązku nadesłania oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii wniosku o dofinansowanie – pierwotnie złożonego.

W konsekwencji oznacza to, że dokumentacja w sprawie jest niekompletna, bowiem nie spełnia omówionych wyżej wymogów jakie wprowadziła u.z.p.p.r. W tym stanie rzeczy Sąd nie może dokonać kontroli legalności postępowania MJWPU w sprawie.

Również w dalszym ciągu skarżąca nie złożyła poświadczonego za zgodność z oryginałem pisma [...]JWPU z dnia [...] października 2012 r. będącego przedmiotem skargi.

Kserokopia pisma z dnia [...] października 2012 r. (mało czytelna) została złożona wraz ze skargą do WSA, a zatem nie wykonano pkt II b) zarządzenia z dnia 23 listopada 2012 r.

Strona również nie wykonała pkt II c) zarządzenia z dnia [...] listopada 2012 r., zobowiązującego ją do złożenia uzupełnionego lub poprawionego – zgodnie z wytycznymi zawartymi w piśmie [...]JWPU z dnia [...] lipca 2012 r. – wniosku oraz załączników, oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii.

Skarżąca wprawdzie złożyła jak należy domniemywać poprawiony egzemplarz wniosku (o czym świadczyłaby data 8 sierpnia 2012 r.), jednakże wezwanie z dnia [...] lipca 2012 r. wskazywało na konieczność i wyjaśnień i uzupełnień czego strona nie uczyniła.

Katalog dokumentów koniecznych do załączenia do skargi, wynikający z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. nie stanowi katalogu zamkniętego. Dokumentację uznać należy za kompletną, gdy stanowi całość, a więc gdy zawiera wszystkie dokumenty złożone przez stronę, którymi dysponowały organy, oceniając projekt jak i rozpoznając środki odwoławcze, oraz dokumenty pochodzące od organu, a doręczone stronie. Tylko wówczas, bowiem możliwa jest prawidłowa kontrola legalności zaskarżonych aktów.

Tak w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 19 stycznia 2012 r. (II GSK 2300/11).

Mając zatem na uwadze treść przywołanych regulacji stwierdzić należało, iż skarga jest niekompletna i jako taka podlega pozostawieniu bez rozpatrzenia.

Na koniec wskazać należy, iż Sąd – mając na uwadze przepis art. 30d ust. 3 u.z.p.p.r., zgodnie z którym, na prawo wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wpływa negatywnie błędne pouczenie lub brak pouczenia, o którym mowa w art. 30b ust. 1 i 4 – dokonał analizy pouczenia zawartego piśmie MJWPU z [...] października 2012 r., które uznał za prawidłowe i kompletne. Treść pouczenia stanowi przywołanie właściwych przepisów u.z.p.p.r., z których jednoznacznie wynika jakie dokumenty należy dołączyć do skargi. Konkludując stwierdzić należy, iż spoczywający na organie obowiązek wynikający z omawianego art. 30d ust. 3 u.z.p.p.r. został spełniony, bowiem w piśmie [...] października 2012 r. zawarto pouczenie o trybie i zasadach wnoszenia skargi, a pouczenie to nie jest błędne.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., orzekł jak w sentencji postanowienia.