Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu odwołania R. Z., od decyzji Dyrektora... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w... Nr... z dnia... kwietnia 2012 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Nr... z dnia... października 2010 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia... sierpnia 2012 r. nr... utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy przywołał następujące okoliczności; W dniu 11 czerwca 2010 r. R. Z. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniosek o przyznanie płatności na rok 2010, w którym zadeklarował do płatności:
- • dziewiętnaście działek rolnych oznaczonych literami:...położonych na działkach ewidencyjnych o numerach:... w obrębie ewidencyjnym.. na terenie gminy..., powiat..., województwo...,
- • dziesięć działek rolnych oznaczonych literami:... położonych na działkach ewidencyjnych o numerach:... w obrębie ewidencyjnym..., na terenie gminy..., powiat..., województwo...
W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wydał w dniu... października 2010 r. decyzję Nr... w sprawie przyznania R. Z. pomocy z tytułu ONW na rok 2010, w łącznej wysokości... zł. Powyższe płatności zostały przyznane do powierzchni 300 ha.
W dniu... marca 2012 r. Dyrektor... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w... zawiadomił R.a Z. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji.
Po przeprowadzeniu tegoż postępowania Dyrektor... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w... wydał w dniu... kwietnia 2012 r. decyzję Nr... o stwierdzeniu nieważności decyzji o przyznaniu pomocy z tytułu ONW na rok 2010 wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w dniu... października 2010 r.
Organ I instancji podniósł, że wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. ww. decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem § 3 ust. 1 rozporządzenia ONW. Dyrektor... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w... stwierdził bowiem, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. błędnie ustalił powierzchnię kwalifikującą się do płatności na działkach ewidencyjnych o numerach:...
Wyjaśnił jednocześnie, że R. Z. zadeklarował powierzchnię gruntów rolnych na działce ewidencyjnej:
- • Nr... wynoszącą... ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi.... ha,
- • Nr... wynoszącą...ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi... ha,
- • Nr... wynoszącą... ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi... ha.
Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji nie wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w decyzji Nr... z dnia... października 2010 r. nie uwzględnił wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) również na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami:... R. Z. zadeklarował powierzchnię gruntów rolnych na działce ewidencyjnej:
- • Nr... wynoszącą... ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi... ha, wobec przyznanej płatności do powierzchni... ha,
- • Nr... wynoszącą...ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi... ha,
- • Nr... wynoszącą... ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi... ha,
- • Nr... wynoszącą... ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi... ha,
- • Nr... wynoszącą... ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi.. ha.
W związku z powyższym wskazano mając na uwadze treść ww. art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz przepisy prawa krajowego dotyczące zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW w związku z art. 7 i 77 § 1 Kpa, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w niniejszej sprawie było wyjaśnienie rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej do płatności przez R. Z. we wniosku z dnia... czerwca 2010 r. a wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych w tym wypełnionego przez stronę załącznika graficznego dla działek ewidencyjnych o numerach:... oraz zaimplementowanej do ww. systemu identyfikacji (...) ortofotomapy.
Także w ocenie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – decyzja Nr... z dnia... października 2010 r. wydana przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW w związku z art. 7 i 77 § 1 Kpa, bowiem przyznając R. Z. pomoc z tytułu ONW na rok 2010 do powierzchni stwierdzonej, w tym m.in. do powierzchni działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych o numerach:..., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. przyznał przedmiotową pomoc nie ustalając powierzchni kwalifikowalnej do płatności na tych działkach zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Tym samym Dyrektor... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w... zasadnie stwierdził nieważność ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Organ odwoławczy przypomniał, że zasady dotyczące określenia powierzchni gruntów rolnych, do których może zostać przyznana pomoc z tytułu ONW, zostały określone w przepisach Unii Europejskiej i obowiązują na jednakowych zasadach wszystkie państwa członkowskie. Każde Państwo Członkowskie ma obowiązek ustanowić zintegrowany system zarządzania i kontroli, który obejmuje m.in. system identyfikacji działek rolnych (LPIS), w którym dla każdej działki ewidencyjnej określa się maksymalny kwalifikowalny obszar na potrzeby systemu wypłaty m.in. jednolitej płatności obszarowej, zgodnie z art. 28 ust. 1 lic. C rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009.
Natomiast powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) kwalifikowana do płatności wyznaczana jest przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie aktualnej ortofotomapy zaimportowanej do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK).
Wyjaśniono nadto, że na potrzeby wypłaty pomocy z tytułu ONW odnośnie każdej działki referencyjnej ustala się maksymalny kwalifikowany obszar (PEG). Ten obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych dla danej działki ewidencyjnej nie obejmuje wszystkich gruntów położonych na danej działce, a jedynie stanowią go grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, obejmując m.in., grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, a także elementy krajobrazu podlegające zachowaniu w obrębie działki rolnej obejmujące: drzewa będące pomnikami przyrody (objęte ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody), oczka wodne o łącznej powierzchni mniejszej niż 100m2 oraz rowy do 2 m szerokości. Maksymalny obszar kwalifikowany wyznaczany jest więc jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne itp.).
Zatem powierzchnia maksymalnego obszaru kwalifikowalnego, wyznaczonego na danej działce ewidencyjnej jest powierzchnią uprawnioną do płatności. R. Z. nie przedstawił jednak żadnych dowodów potwierdzających, że powierzchnia zadeklarowanych przez niego we wniosku na rok 2010 gruntów jest powierzchnią uprawnioną do płatności.
Decyzję organu odwoławczego zaskarżył R. Z. zarzucając jej:
- 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia... października 2010 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego została wydana z rażącym naruszeniem prawa,
- 2) naruszenie art. 8 kpa polegające na prowadzeniu postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, albowiem obecna decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego pomimo, że decyzja o przyznaniu płatności również była poprzedzona postępowaniem kontrolnym.
Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że treść zaskarżonej decyzji jak i jej uzasadnienie są nieprawidłowe, albowiem brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji.
Zdaniem skarżącego nie można uznać, iż decyzja której nieważność stwierdzono została wydana z naruszeniem prawa, a już tym bardziej, że jest ono na tyle istotne, iż ma charakter rażący. Skarżący przypomina, że podstawę nieważności stanowi naruszenie art. 7 ustawy o płatnościach polegające na przekroczeniu maksymalnej kwalifikowanej powierzchni na danych działkach ewidencyjnych – PEG, jednakże organ oprócz numerów działek nie wskazuje na czym polegają stwierdzone nieprawidłowości, w jaki sposób zostały ustalone i dlaczego nie wykryto ich na etapie postępowania w sprawie przyznania płatności.
Skarżący podniósł, że ewentualne wady decyzji o przyznaniu płatności tkwią w nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, a nie prawnym dlatego też brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie skarżącego decyzja o stwierdzeniu nieważności narusza również podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 i 8 kpa. Trudno bowiem uznać, że działania organu prowadzone były w sposób budzący zaufanie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Sąd zważył, co następuje
Wniesienie skargi skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.
Przede wszystkim podkreślić jednak należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady stabilności i trwałości decyzji administracyjnej. Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Należy również pamiętać o tym, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa.
Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1/ wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2/ wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3/ dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4/ została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5/ byłą niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.
6/ w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą 7/ zawiera wadę powodująca jej nieważność z mocy prawa.
Podkreślenia wymaga, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania jej co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa to znaczy nie może rozstrzygać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka zatem wyłącznie kasacyjnie stwierdZ. nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek wymienionych w cytowanym wyżej art. 156 § 1 kpa jest m.in. i ta na którą powoływał się organ. Chodzi mianowicie o wydanie w postępowaniu zwykłym decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).
Odnosząc się do przesłanki wskazanej w w/w. przepisie przypomnieć należy, że w kwestii pojęcia "rażące naruszenie prawa" wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, że zachodzi ono wówczas gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji.
O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy gdy spełnione zostaną trzy przesłanki:
1/ naruszenie prawa ma charakter oczywisty, 2/ charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, 3/ przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie.
Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że przepisy prawa dotyczące postępowania o przyznanie płatności ONW nie zawierają takich regulacji, które wskazywałyby expresis verbis na przypadki powodujące nieważność decyzji z mocy prawa.
Zdaniem sądu decyzja, której nieważność stwierdzono a mianowicie decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (z dnia... października 2010 r. nr...) nie była również dotknięta wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Przede wszystkim przypomnieć należy, że jej wydanie poprzedzone zostało stosowną analizą wniosku, która doprowadziła do przyznania płatności w stosownej wysokości jednakże po potrąceniu kwoty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości. Z uzasadnienia tejże decyzji wynika, że organ dokonywał ustaleń co do powierzchni deklarowanej kwalifikowanej do płatności, a także co do tego jaka powierzchnia gruntów tamże istnieje. Obie w/w powierzchnie (... ha) zestawił z powierzchnią deklarowaną przez wnioskodawcę (... ha). Wyliczenia organu dotyczące tak powierzchni dla której przyznano płatności jak i konkretnych kwot tychże płatności obrazuje tabela będąca częścią uzasadnienia decyzji, której nieważność stwierdzono.
Powyższe oznacza, że skarżący miał uzasadnione podstawy aby uznać, że decyzja mocą której przyznano mu płatność jest decyzją prawidłową, albowiem wydał ją kompetentny organ po przeprowadzeniu stosownego postępowania
Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż organy obu instancji upatrują spełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w niewłaściwych ustaleniach Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. co do tego jaka powierzchnia zgłoszonych gruntów uprawniona jest do płatności. Zdaniem sądu takie stanowisko jest jednak wadliwe albowiem w/w. przepis przewiduje stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji kiedy została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa nie zaś wówczas kiedy przy jej wydaniu oparto się na wadliwych ustaleniach faktycznych.
W ocenie sądu obywatel musi mieć zaufanie do organów państwa, a zatem ma prawo zakładać i oczekiwać ich rzetelności i profesjonalizmu. W przeciwnym wypadku należałoby przyjąć założenie, że w każdej sytuacji i w każdym czasie powinien on liczyć się ze zmianą podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem sądu nie byłoby to jednak do pogodzenia także z obowiązującą zasadą stabilności decyzji administracyjnej. Sąd stoi zatem na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zasada o której wyżej mowa winna mieć priorytet przed stwierdzonymi w postępowaniu nieważnościowym uchybieniami, o ile w ogóle do nich doszło. Co istotne uchybienie te nie były następstwem celowego działania bądź zaniechania strony. Z akt sprawy wynika, że działała ona w dobrej wierze. Mało tego wniosek został poddany weryfikacji przez organ. Jeśli więc doszło do jakichkolwiek nieprawidłowości to nie zostały one wywołane przez stronę. Także więc i z tego względu nie powinna ona ponosić ich konsekwencji, tym bardziej jeszcze, że organ nie wskazuje na to z jakich przyczyn nie wykryto ich w postępowaniu zwyczajnym zakończonym decyzją, której nieważność stwierdzono. Jeśli jednak byłoby to np. następstwem niekompetencji bądź niedbalstwa konkretnego pracownika (pracowników) organu to tym bardziej skarżący nie powinien ponosić skutków takiego stanu rzeczy.
Podstawą wyroku jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.