Uzasadnienie
W dniu 23 marca 2005 r. K. B. złożyła wniosek do [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – zwanej dalej ARiMR, o dofinansowanie w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" działania 1.2 "Ułatwianie startu młodym rolnikom", priorytet "Wspieranie zmian i dostosowań w sektorze rolno-żywnościowym".
Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...][...]Oddział Regionalny ARiMR odrzucił wniosek z dnia 23 marca 2005 r. z uwagi na to, iż nie spełnia on ustawowych kryteriów. Organ administracyjny poinformował Wnioskodawczynię o odrzuceniu jej wniosku o dofinansowanie realizacji projektu wskazując, iż nie wykazała Ona, aby samodzielnie prowadziła gospodarstwo rolne.
W dniu 2 stycznia 2006 r. K. B. złożyła do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r.
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] podtrzymał stanowisko [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w przedmiocie odrzucenia wniosku skarżącej. Jednocześnie wyjaśnił, iż beneficjentem działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom" może być osoba, która m. in. była posiadaczem gospodarstwa rolnego przez okres dłuższy niż 12 miesięcy przed zawarciem umowy o dofinansowanie projektu, lecz w tym okresie faktycznie prowadziła gospodarstwo rolne nie dłużej niż 12 miesięcy. Podkreślono, iż integralną częścią wniosku o dofinansowanie projektu jest oświadczenie Wnioskodawcy, iż informacje zawarte w złożonym wniosku oraz dołączonych do niego załącznikach są prawdziwe i zgodne ze stanem prawnym i faktycznym. Organ administracyjny II instancji wskazał, iż weryfikacja formalna złożonego wniosku w oparciu o dane Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli wykazała rozbieżności w faktycznym stanie użytkowania gruntów objętych złożonym wnioskiem.
W ocenie Organu Wnioskodawczyni nie prowadzi na działkach objętych złożonym wnioskiem działalności rolniczej, bowiem jak wynika z poczynionych ustaleń co do tych samych działek złożony została przez W. S. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, a wniosek taki może złożyć jedynie posiadacz gospodarstwa rolnego.
W dniu 17 grudnia 2007 r. K. B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. Jednocześnie zwróciła się z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia skargi oraz wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Wyjaśniła, iż nie została poinformowana o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a zatem nie ponosi winy w uchybieniu terminu. Wskazała również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] czerwca 2006 r. sygn. akt II GSK 63/06 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 22 lutego 2007 r. II GPS 3/2006, gdzie ustalono, iż rozstrzygnięcie odrzucające wniosek o przyznanie dofinansowania w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" jest decyzją administracyjną. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady WE nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. UE L 04.153.30) poprzez nieuwzględnienie w ogóle przy orzekaniu przez organy adm. tego przepisy i rozstrzygnięcie sprawy wg stanu faktycznego z dnia złożenia wniosku o płatności bezpośrednie przez W. S., naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez brak w ogóle zastosowania przepisów procedury administracyjnej, naruszenie przepisów kompetencyjnych poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez inną osobę aniżeli Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 19 lutego 2008 r. odrzucił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi uznając, iż faktycznie nie doszło w sprawie do uchybienia terminu do wniesienia skargi na zaskarżone orzeczenie Prezesa ARiMR, bowiem brak pouczenia strony w decyzji ostatecznej o terminie i trybie jej zaskarżenia do Sądu powoduje, iż 30-dniowy termin do wniesienia skargi nie biegnie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stanął na stanowisku, iż skarga jest zasadna, co prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Podstawową kwestią wymagającą rozważenia jest charakter rozstrzygnięć obu organów administracyjnych odrzucających wniosek skarżącej o dofinansowanie realizacji projektu w ramach programu działania Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom".
W uchwale składu siedmiu sędziów z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06 Naczelny Sąd Administracyjnego przyjął, iż "odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy".
W doktrynie jak i w orzecznictwie podkreśla się, iż pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej jest decyzją, pomimo iż nie posiada pełnej formy przewidzianej w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a.", jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzję, tj.: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji oraz datę.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi decyzję administracyjną mimo braku takiego oznaczenia zarówno w sentencji jak i w "nazwie" rozstrzygnięcia. Pismo to zawiera bowiem niezbędne do uznania go za decyzję administracyjną elementy:
- - oznaczenie organu, od którego pochodzi,
- - datę jego wydania,
- - rozstrzygnięcie co do istoty sprawy,
- - skierowane jest do konkretnego adresata – K. B. Podobnie należy ocenić poprzedzające to pismo – rozstrzygnięcie z [...] grudnia 2005 r.
Reasumując Sąd przyjął, że zaskarżone przez skarżącą orzeczenie jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie z [...] grudnia 2005 r. są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu przepisów k.p.a.
Wobec powyższego zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca winny być rozważone pod kątem zgodności z przepisami prawa postępowania administracyjnego. Dokonując tej oceny Sąd uznał za uzasadnione zarzuty Skarżącej dotyczące rażącego naruszenia prawa poprzez brak zastosowania w sprawie przepisów procedury administracyjnej przez Organ administracyjny I i II instancji co skutkowało stwierdzeniem nieważności obu przedmiotowych decyzji Organu.
Przede wszystkim zaskarżone decyzje naruszają art. 107 § 3 k.p.a. w myśl którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które Organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Ustawodawca dopuszcza możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji w sposób wskazany w § 3 jedynie w przypadku gdy w całości uwzględnia ono żądanie strony (§ 4).
Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, iż w uzasadnieniach omawianych decyzji nie wskazano w stopniu należytym podstaw prawnych i faktycznych podjętych rozstrzygnięć. Podkreślić należy, iż rozważania zawarte w uzasadnieniach przedmiotowych decyzji w żadnej mierze nie wyjaśniają, dlaczego Organ administracyjny odmówił wiarygodności przedstawionym przez Zainteresowaną dowodom prowadzenia przez Nią gospodarstwa rolnego. Nie stanowi takiego wyjaśnienia informacja Organu sprowadzająca się do twierdzenia, "iż inna osoba złożyła wniosek o płatności bezpośrednie do gruntów rolnych objętych przedmiotowym wnioskiem, natomiast sama Zainteresowana takiego wniosku nie złożyła".
W ocenie Sądu w świetle sprzecznych informacji wynikających z ustalonego stanu faktycznego (dowody przedstawione przez Wnioskodawczynię a informacje pozyskane z Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli) celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, obowiązkiem Organu było przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego tj. podjęcie dalszych działań zmierzających do rozstrzygnięcia powstałych wątpliwości co do faktycznego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez Wnioskodawczynię. Ograniczenie się Organów administracyjnych jedynie do przedstawienia dokonanych ustaleń faktycznych w oparciu o informacje znane jedynie Organowi przy jednoczesnym przemilczeniu powoływanych przez Skarżącą dowodów stanowi w ocenie Sądu o naruszeniu przepisów art. 7, 8, 11, 77 § 1 k.p.a.
Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji II instancji nie znajduje także podstawy w treści art. 138 § 1 i 2 kpa. Decyzja wydana przez organ odwoławczy może bowiem jedynie:
- - utrzymać w mocy decyzję organu I instancji,
- - uchylić w całości lub części decyzję I instancji i orzec co do istoty sprawy albo umorzyć postępowanie pierwszej instancji,
- - umorzyć postępowanie odwoławcze,
- - uchylić decyzję I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.
W tym zamkniętym katalogu nie mieści się rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2006 r., tj. "(...) odwołanie dotyczące odrzucenia Wniosku (...) zostało rozpatrzone negatywnie" a tym samym Organ w stopniu rażącym naruszył również przepis art. 138 § 1 i 2 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca także uwagę, iż dopiero w odpowiedzi na skargę Organ w pełni opisał stan faktyczny sprawy, powołał przepisy prawa i odniósł się do zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu i skardze. Takie "uzupełnienie" uzasadnienia dokonane w odpowiedzi na skargę nie może konwalidować braków decyzji w tym zakresie. Sąd podzielił pogląd reprezentowany w przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 kwietnia 2006 r. V SA/Wa 2905/05 (Lex 209713), w którym stwierdzono, że próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo procesowe nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących rozważań w zakresie podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności sprawy.
Organy administracyjne naruszyły także zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 9 i 10 k.p.a., bowiem jak wynika z akt administracyjnych sprawy Organy obu instancji wydały przedmiotowe decyzję bez umożliwienia stronie zainteresowanej zajęcia stanowiska w sprawie po zakończeniu postępowania wyjaśniającego.
Reasumując – zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.
Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną, przeprowadzi postępowanie z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego, które zakończy wydaniem decyzji odpowiadającej w treści art. 138 kpa i uzasadnionej zgodnie z regułami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają od organu między innymi ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez stronę Skarżącą okoliczności dotyczących istoty sprawy. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Organ orzekający, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego. Przed wydaniem decyzji Organ administracyjny powinien również, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 k.p.a., umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia.
Pozwoli to na merytoryczną ocenę decyzji przez Sąd w przypadku jej zaskarżenia, co obecnie nie było możliwe wobec wskazanych wyżej uchybień.
Mając powyższe na uwadze – na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności, w świetle art. 152 p.p.s.a., Sąd uznał za zbędne, ponieważ zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.