Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 8 marca 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2497/12

Uzasadnienie

1. Zaświadczeniem z dnia [...].05.2012 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformował W. K. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznanych na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. z dnia [...].11.2009 r. W następstwie tego odwołania decyzją z dnia [...].06.2012 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności. W ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 517, 12 pln powiększoną o odsetki ustawowe. W efekcie złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...].08.2012 r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa – umorzył postępowanie odwoławcze. W motywach wskazał, że z dniem 01.08.2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 27.01.2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 243), która zmodyfikowała system organów orzekających w tych sprawach. W szczególności strona niezadowolona z rozstrzygnięcia Organu I instancji może wnieść odwołanie w tej sprawie do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Mając na uwadze powyższe Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 kpa umorzył (jako bezprzedmiotowe) postępowanie odwoławcze ze względu na utratę właściwości rzeczowej do rozpoznania sprawy i w trybie art. 65 kpa przekazał sprawę Dyrektorowi [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., który powinien rozpoznać przedmiotowe podanie – w ramach posiadanej kompetencji – jako odwołanie.

2. We wniesionej do Sądu skardze W. K. postawił pytanie: " na jakiej podstawie działka nr [...] o powierzchni 1,95 ha została zmniejszona do powierzchni 1,42 ha?". Wskazał nadto, że z posiadanego aktu notarialnego niezbicie wynika, iż aktualna jest ta pierwsza wielkość, co znajduje odbicie także w decyzjach dotyczących ustalenia wielkości należności podatkowych.

W piśmie skierowanym do Sądu w dniu [...].02.2013 r. skarżący postulował uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W motywach wskazał, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji było błędnie i przewlekle prowadzone przez kilku urzędników postępowanie administracyjne, w wyniku którego subiektywnie ustalono wielkość zgłoszonej do płatności działki nr [...] jako 1,64 ha podczas gdy faktyczna powierzchnia tej działki wynosi 1,98 ha. Ustalenia Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pozostają w sprzeczności ze stanem faktycznym, w szczególności z wypisem z rejestru gruntów z którego jednoznacznie wynika, iż powierzchnia działki objętej postępowaniem administracyjnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, oznaczonej numerem [...] położonej w S. wynosi 1,98 ha Wielkość ta, zgodna z wypisem z rejestru gruntów oraz aktem notarialnym, który stanowił potwierdzenie własności nieruchomości, została zgłoszona w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do płatności unijnych.

Potwierdzeniem faktycznej powierzchni działki nr [...] wynoszącej 1,98 ha był wynik kontroli przeprowadzonej na zlecenie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przez niezależną firmę zewnętrzną P. Sp. z o.o., która jednoznacznie potwierdziła zadeklarowaną powierzchnię wynoszącą 1,98 ha. Wynik kontroli z przyczyn nieuzasadnionych jest obecnie kwestionowany przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, która w zaskarżonej decyzji stoi na stanowisku, że cyt. "płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy", za którą próbuje się teraz ukarać obywatela zarzucając dodatkowo, że nie wykrył owej pomyłki. W sytuacji, w której doszłoby do wskazywanej przez organ pomyłki władzy, to odpowiedzialność za taką pomyłkę nie może być przerzucana na obywatela; w takim przypadku organ winien mieć w pierwszej kolejności regres do osób czy też podmiotów bezpośrednio odpowiedzialnych za popełnienie błędów, których skutkiem niesłusznie próbuje się obarczyć "biednego" pozostawionego samemu sobie obywatela.

Skarżący zwrócił uwagę na fakt, iż w decyzji z dnia [...].08.2011 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. najpierw wskazano, iż powierzchnia referencyjna działki nr [...] w roku 2009 wynosiła 1,42 ha, po czym niżej w tej samej decyzji stwierdzono, że powierzchnię kwalifikowaną pomniejszono do 1,64 ha. Tak sprzeczne podawanie danych wskazuje, iż ustalenia Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiotowej sprawie są całkowicie niewiarygodne, pozostając w sprzeczności ze stanem faktycznym.

Skarżący także dostrzegł, że w toku postępowania Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczność potwierdzającą, iż powierzchnia działki nr [...] wynosi 1,64 ha, a nie jak zadeklarował skarżący zgodnie z dokumentacją ewidencji Państwa 1,98 ha. Nadto zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z art. 6 Kodeksu cywilnego.

1. 3. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje:

1. I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu.

Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.

II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.).

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.

Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa.

1. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:
2. a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
3. b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;
4. c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy.

1. IV. W doktrynie (patrz H. Poleszak: Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, NP 1984, nr 1, s.
2. 23) zwraca się uwagę, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce wówczas, kiedy mają miejsce następujące sytuacje:
3. a) wydanie decyzji w sferze stosunków objętych regulacją prawa prywatnego;
4. b) przyjęcie za podstawę decyzji przepisów nie mających wsparcia w ustawie, a więc nie mających powierzchnie obowiązującego charakteru;
5. c) wydanie decyzji w sytuacji, gdy uprawnienie lub obowiązek wynika bezpośrednio z mocy prawa;
6. d) wydanie decyzji z sytuacji, gdy załatwienie sprawy winno nastąpić w formie czynności materialno-technicznych;
7. e) zastosowanie jako podstawy prawnej decyzji przepisu w sposób oczywisty nie odnoszącego się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie.

Pogląd ten jest aprobowany w nowszej literaturze (patrz M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska; Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 1998 r., s. 210).

1. V. W niniejszej sprawie należało – stosownie do treści art. 65 § 1 kpa – przekazać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (wraz z aktami) właściwemu organowi zwykłym pismem, które powinno zawierać uzasadnienie. Błędem było zatem wydanie decyzji przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o umorzeniu postępowania odwoławczego i przekazaniu w trybie art. 65 kpa tego wniosku "Dyrektorowi [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., który powinien rozpoznać przedmiotowe podanie w ramach posiadanej kompetencji jako odwołanie".
2. VI. Oznacza to, że rozstrzygnięcie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wewnętrznie sprzeczne, bo – z jednej strony – umarza się postępowanie odwoławcze, a jednocześnie – z drugiej – przekazuje się sprawę w celu jego kontynuowania, tyle, że przed innym organem. W sytuacji – wskazanej w p-kcie IV d) uzasadnienia – wydanie decyzji w dniu [...].08.2012 r. (zamiast przekazania sprawy zwykłym pismem) należy uznać jako wydanie aktu administracyjnego bez podstawy prawnej. Za rażące naruszenie prawa należy uznać też wewnętrzną sprzeczność decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, co wyżej wskazano. Zaistnienie kumulacji tych przesłanek należy ocenić jako realizacje podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, którą jest art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
3. VII. W efekcie zaistniałych uchybień za przedwczesne należy uznać odnoszenie się do zarzutów podnoszonych w skardze i później złożonym piśmie procesowym.
4. VIII. Mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 2 i art. 200 ppsa należało orzec jak w sentencji.