Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 24 maja 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2497/22

Uzasadnienie

Przedmiotem oceny sądu jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także jako: organ odwoławczy, organ II instancji, Prezes PGWWP, Prezes) z dnia 5 sierpnia 2022r. znak: KWT.70.43.2022 utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie którą orzeczono o:

1. 1) odmowie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] ustalonej przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...],
2. 2) nałożeniu na Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] obowiązku przedłożenia w terminie 30dni od daty doręczenia niniejszej decyzji poprawionego projektu taryfy o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z uzasadnieniem o którym mowa w art. 24 b ust. 4 pkt 2 ustawy i załącznikach do uzasadnienia,
3. 3) wskazaniu jako elementu projektu taryfy wymagającego poprawy:
4. - sporządzenie projektu taryfy wraz z uzasadnieniem zgodnego z ustawą i Rozporządzeniem Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków (Dzu. 2018.472 za zm.)
5. - opracowaniu projektu taryfy w sposób zapewniający ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat poprzez weryfikację kosztów eksploatacji i utrzymania działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przywołano m.in. następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Aktem prawnym regulującym wydawanie decyzji zatwierdzających taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Szczegółowe sposoby określania taryf oraz ich ocenę przez organ regulacyjny określa natomiast akt wykonawczy do ww. ustawy, tj. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (rozporządzenie taryfowe).

Jak wynika z akt sprawy ostatecznie wnioskodawca wskazał na konieczność podwyższenia cen wody w wysokości 19% w przypadku pierwszej grupy taryfowej w pierwszym roku obowiązywania taryfy oraz wzrost o 21% w drugim roku i 20% w trzecim roku, oraz wzrost cen ścieków w wysokości 8% w przypadku pierwszej taryfowej grupy odbiorców w pierwszym roku obowiązywania taryfy, a także wzrost o 9% w drugim i w trzecim roku obowiązywania planowanej taryfy w porównaniu do cen dotychczas obowiązujących. Zdaniem organu odwoławczego po przeanalizowaniu akt sprawy i zbadaniu treści wniesionego odwołania należy stwierdzić, że okoliczności, na które strona się powołuje nie mogą być wzięte pod uwagę przez organ odwoławczy w sposób prowadzący do uchylenia zaskarżonej decyzji lub jej zmiany.

W ocenie organu odwoławczego głównym powodem odmowy zatwierdzenia taryfy był nie tyle brak złożenia dokumentów, co brak uzasadnienia ponoszenia przez wnioskodawcę określonych kosztów.

Organ I instancji prawidłowo w toku postępowania zwrócił się do wnioskodawcy w celu wyjaśnienia przyczyn zaplanowania marży zysku na poziomie 16,52% dla zbiorowego odprowadzania ścieków, a także wyjaśnienia na co zostanie ona przeznaczona, pomimo to wnioskodawca nie odniósł się w żaden sposób do tej kwestii. Warto zwrócić uwagę, iż ani zzwoś ani rozporządzenie taryfowe nie zabraniają przedsiębiorstwom wprowadzenia marży zysku. Wręcz przeciwnie marża zysku powinna być kalkulowana i nie ma tu znaczenia w jakiej formie funkcjonuje dane przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Wysokość marży zysku powinna być uzależniona od potrzeb inwestycyjnych danego przedsiębiorstwa oraz stanowić pewne zabezpieczenie w przypadku niedoszacowania kosztów na kolejne lata obowiązywania taryfy.

W ocenie organu odwoławczego wiele przesłanek na które zwrócił uwagę organ prowadzący postępowanie nie została wyjaśniona przez wnioskodawcę.

Na gruncie niniejszej sprawy wskazać należy, iż wartości niezbędnych przychodów wykazanych w tabelach D (rozliczane ilościowo) są tożsame z niezbędnymi przychodami wykazanymi w tabeli C - tymczasem sytuacja taka nie może mieć miejsca, skoro wnioskodawca w taryfie projektuje opłaty abonamentowe w usłudze zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Wartość w tabeli D winna być tożsama z wartością w wierszu 1.1.a w tabeli F (dla odpowiedniego przedziału czasowego).

Organ odwoławczy podziela także opinię organu regulacyjnego wyrażoną w toku postępowania w zakresie wielkości odprowadzanych ścieków. Z dołączonych do wniosku tabel wynika, iż przez cały okres trwania nowej taryfy liczba odbiorców w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków się nie zmienia jednakże ilość odprowadzanych ścieków w każdym z okresów rośnie. Na uwagę zasługuje fakt, że sprzedaż wody w drugim roku obowiązywania taryfy spada przy jednoczesnym wzroście liczby odbiorców, na co także zwrócił uwagę organ regulacyjny, jednakże wątpliwość ta nie została wyjaśniona przez wnioskodawcę.

Odnosząc się do zarzutów odwołania należy wskazać, iż niezasadny jest zarzut naruszenia art. 24 c zzwoś poprzez błędne zastosowanie oraz niezatwierdzenie projektu taryfy wraz z uzasadnieniem. Zgodnie z treścią art. 24c ust. 1 ustawy zzwoś organ regulacyjny ocenia projekt taryfy oraz uzasadnienie pod względem zgodności z przepisami ustawy zzwoś i przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, a także analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w latach obrachunkowych obowiązywania poprzedniej taryfy, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w okresie obowiązywania taryfy, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen (ust. 1); jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest pozytywny, organ regulacyjny zatwierdza taryfę w drodze decyzji (ust. 2).

Zadaniem organu regulacyjnego jest zatem analiza materiału zgromadzonego w toku postępowania pod kątem spełnienia przesłanek, które umożliwią organowi zatwierdzenie taryfy. Warto także zwrócić uwagę, iż organ regulacyjny wezwał wnioskodawcę celem uzupełnienia materiału dowodowego.

Dodatkowo w zawiadomieniu o zakończeniu postępowania administracyjnego wskazał szereg niespełnionych jego zdaniem przesłanek, które mogą skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z wnioskiem strony, dodatkowo poinformował wnioskodawcę jakie w jego ocenie dokumenty są istotne dla sprawy. Wnioskodawca pomimo wiedzy nie odniósł się do zawiadomienia i nie przedłożył dodatkowych dokumentów.

W ocenie organu odwoławczego wnioskodawca posiadał wiedzę, jakie okoliczności powinny zostać wyjaśnione w celu wydania decyzji zgodnej z wnioskiem.

Wyżej opisaną decyzję zaskarżyła strona wnosząc:

1. 1) na podstawie art. 145 §1 pkt 1 ppkt a) i c) p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 5 sierpnia 2022 r. nr KWT.70.43.2022 w całości,
2. 2) na podstawie 145a §1 p.p.s.a. - o zobowiązanie Organu do wydania decyzji zatwierdzającej taryfę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy [...] na okres 3 lat - zgodnie z wnioskiem Skarżącego,
3. 3) na podstawie art. 200 p.p.s.a. - o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. 1) Naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.
2. - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 poz. 735 z późn. zm. dalej jako: "k.p.a") poprzez brak podjęcia niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,
3. - art. 11 k.p.a. poprzez lakoniczne i nieprecyzyjne sformułowanie uzasadnienia decyzji, czego konsekwencją było nierzetelne i niezrozumiałe wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się Organ przy wydawaniu przedmiotowej Decyzji.
4. 2) Naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj.:
5. - art. 24c z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028), poprzez doprowadzanie do odmowy zatwierdzenia projektu taryfy pomimo jej zgodności z przedmiotową ustawą oraz brak wskazania konkretnych elementów projektu taryfy lub uzasadnienia wymagających poprawienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w sytuacji nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

W sprawie niniejszej sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się zaś do przyczyn uwzględnienia skargi wskazać należy, że - w ocenie Sądu - zaskarżona decyzja narusza przede wszystkim przepisy art. 7, 80 i 107 § 3 k.p.a,, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z treści art. 20 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy odbiorców usług. Taryfa ta podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, a przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedkłada projekt taryfy do zatwierdzenia; do wniosku dołącza się projekt taryfy oraz jego uzasadnienie (art. 24b ust. 1-4 ustawy). Wedle art. 24c ust. 1 tej ustawy organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku: 1) ocenia projekt taryfy oraz uzasadnienie pod względem zgodności z: a) przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę b) przepisami ustawy Prawo wodne, oraz 2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 z.z.w.o.ś. pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Zgodnie z treścią art. 20 ust. 2 ww. ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług.

W myśl art. 20 ust. 4 z.z.w.o.ś: przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody, o których mowa w ust. 2, uwzględniając w szczególności:

1. 1) koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w latach obrachunkowych obowiązywania poprzedniej taryfy, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w okresie obowiązywania taryfy;
2. 2) zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia;
3. 3) kosztów wynikających z planowanych wydatków inwestycyjnych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych.

Stosownie do art. 20 ust. 5 ustawy, ewidencja księgowa, o której mowa w ust. 4 pkt. 1, powinna w szczególności umożliwiać:

1. 1) wydzielenie kosztów stałych i zmiennych, przychodów związanych z poszczególnymi rodzajami działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a także w odniesieniu do poszczególnych taryf;
2. 2) ustalenie kosztów związanych z działalnością inwestycyjną w poprzednich 3 latach obrachunkowych, z tym że jeżeli okres prowadzenia działalności przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest krótszy niż 3 lata obrachunkowe, ustalenie tych kosztów obejmuje okres liczony od dnia rozpoczęcia tej działalności;
3. 3) dokonanie alokacji niezbędnych przychodów według taryfowych grup odbiorców usług.

W art. 23 z.z.w.o.ś. zawarto delegację ustawową do określenia przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej szczegółowego sposobu ustalania taryf. W oparciu o ten przepis Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wydał rozporządzenie taryfowe.

W ocenie Sądu, organ II instancji nie odniósł się merytorycznie do wskazanych przez Spółkę w odwołaniu kwestii co powoduje, że zasadniczo zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądu. Nie realizuje też zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., zgodnie z którym "Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu". Wprawdzie organ odwoławczy nie jest związany treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, która korzysta z prawa do obrony swoich interesów, jednakże do zarzutów takich obowiązany jest się ustosunkować. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych, gdyż wyjaśnienie stronie zasadności decyzji odmownej może sprzyjać u niej powstaniu przekonania, że decyzja chociaż odmowna - jest zasadna, gdyż w danej sytuacji organ nie mógł postąpić inaczej.

Zdaniem Sądu, lektura zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy ograniczył się do podzielenia stanowiska organu regulacyjnego, a stanowisko Spółki w odwołaniu nie zostało poddane należytej analizie i ocenie. Skarżąca podnosiła że po wybudowaniu nowej stacji uzdatniania w 2019r. począwszy od roku 2020 znacznie wzrosły ponoszone przez stronę koszty energii elektrycznej. Był to wzrost skokowy w stosunku do lat poprzednich (około 20-krotny). Ta kwestia nie została przez organ wyjaśniona. Nie wzięto pod uwagę tego w jaki sposób skarżąca ma sfinansować tak drastycznie zwiększone koszty energii elektrycznej związane z jej zapotrzebowaniem, odnoszącym się m.in. do nowo wybudowanej stacji uzdatniania wody.

Ochrona konsumentów przed nadmiernym wzrostem cen za wodę jest oczywiście bardzo ważna, ale nie może ignorować w zupełności sytuacji przedsiębiorstwa. Organ nie wyjaśnił więc w istocie wszystkich przesłanek którymi się kierował. Popadł przy tym w sprzeczność raz podnosząc że brak dokumentów które miała złożyć skarżąca nie był głównym powodem odmowy zatwierdzenia taryfy, aby później stwierdzić że jednak niektóre dokumenty były istotne dla sprawy (zob. str. 5 i 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji)

Zgodnie z art. 27c ust. 1 ustawy, do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzja zawiera m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a). Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Jak stwierdził NSA w wyroku z 15 grudnia 1995 r. sygn. SA/Lu 2479/94: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw.

Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem.

W związku z powyższym skargę należało uznać za zasadną.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja wydane została z naruszeniem art. 7 art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które zobowiązują organy administracji publicznej do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, których odzwierciedleniem winna być treść uzasadnienia decyzji.

Niezależnie od tego, naruszenie wskazywanych wcześniej przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi samodzielną podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. mając na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, oraz z uwzględnieniem szczegółowej analizy zarzutów odwołania dotyczącej warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym zweryfikowanie kosztów związanych ze świadczeniem usług. Tak przeprowadzona analiza dowodów i wnioski z niej płynące powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § k.p.a. powinno wskazywać na podstawie jakich dowodów organ wydał rozstrzygnięcie oraz powody, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom nieuwzględnionym. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać, w sposób czytelny i możliwy do weryfikacji w oparciu o zebrany materiał dowodowy, podjęte rozstrzygnięcie.

Biorąc zatem pod uwagę przedstawione powyżej rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku (punkt 1 sentencji).

Co do wniosku o zwrot kosztów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się między innymi koszty sądowe, w tym wpis, a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę skarżącą, o czym stanowi art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.

Wniosek o zwrot kosztów Sąd rozstrzygnął w pkt. 2 wyroku.