Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Agencji R. w W. jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z [...] września 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na pismo Naczelnika Pierwszego [...] Urzędu Skarbowego w W. nr [...] z [...] maja 2013 r. dotyczącego zwrotu skarżącej tytułu wykonawczego nr [...]. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym:
Prezes Agencji R. w W. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. wymierzył S. – Prezesowi Zarządu "M." Sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną w kwocie 14.243, 32 zł. Decyzja ta stała się podstawą do wystawienia w dniu [...].04.2013 r. przez Agencję tytułu wykonawczego nr [...], który został przekazany Naczelnikowi Pierwszego [...] Urzędu Skarbowego w W. w celu realizacji. Naczelnik pismem z dnia [...] maja 2013 r. zwrócił tytuł wykonawczy Agencji. W piśmie tym powołał się na treść art. 22 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1015) i wskazał, że dłużnik nie jest podatnikiem tut. Urzędu.
Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. (data nadania 10.06.2013 r.) Agencja wniosła zażalenie na powyższe pismo wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. W zażaleniu wykazywała, że uważa w/w pismo za postanowienie o zwrocie tytułu wykonawczego, wydane w trybie art. 29 u.p.e.a. i zarzuciła, że brak było podstaw przewidzianych w art. 29 do zwrotu tytułu. Ponadto, z uwagi na brak pouczenia w piśmie z [...] maja 2013r. o środkach zaskarżenia wniosła o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na zwrot tytułu (tytuł z pismem - postanowieniem) został doręczony Agencji 13 maja 2013 r.
Zaskarżonym do WSA postanowieniem z [...] września 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W ocenie organu odwoławczego zaskarżone pismo z [...] maja 2013 r. nie może być uznane za postanowienie, gdyż nie ma formy postanowienia, nie zawiera podstawy prawnej oraz pouczenia o środkach zaskarżenia. Organ II instancji przyznał, że zwrot tytułu wykonawczego jest regulowany w art. 29 u.p.e.a. Wyjaśnił ponadto, że organ egzekucyjne w przypadku stwierdzenia, że wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji nie może być uwzględniony, winien bądź zastosować instytucję przewidzianą w art. 29 – w przypadku wystąpienia przesłanek w nim określonych, bądź też zastosować inne rozwiązania przewidziane w k.p.a., który znajduje zastosowanie także w postępowaniu egzekucyjnym na mocy art. 18 u.p.e.g. Jednak, w ocenie Dyrektora, skoro pismo z [...] maja 2013 r. nie jest postanowieniem, to na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. należało stwierdzić niedopuszczalność zażalenia.
Ponadto w tym samym dniu zapadło postanowienie, w którym Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na pismo Naczelnika Pierwszego [...] Urzędu Skarbowego w Warszawie z [...].05.2013 r.
Od postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia Agencja R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagała się w niej stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia bądź jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Dyrektorowi Izby Skarbowej w Warszawie. Ponadto wnosiła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucała naruszenia:
- 1. prawa materialnego – art. 29 § 2 u.p.e.g. w zw. z art. 27 § 1 i 2 u.p.e.g. w zw. z art. 67 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. z: 2012r. poz. 1190 z późn zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a., względnie że nie podlega on egzekucji administracyjnej, co skutkowało przyjęciem, że tytuł podlega zwrotowi w trybie określonym w art. 29 § 2 zdanie drugie u.p.e.a.
- 2. postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 124 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż dokument wydany przez Naczelnika [...] [...] Urzędu Skarbowego w W. z dnia [...].05.2013 r. jest informacją organu, a nie postanowieniem, w sytuacji, gdy wykazuje on niezbędne elementy kwalifikujące go do uznania, że organ wydał stosowne rozstrzygnięcie, art. 59 k.p.a. poprzez pozostawienie bez rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołań trybie i na warunkach unikających z treści tego przepisu.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm., dalej p.p.s.a.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie.
Zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Stosownie do zapisów § 2 postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie.
W doktrynie od dawna ukształtowany jest pogląd, że brak oznaczenia pisma jako postanowienia oraz brak pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie nie uniemożliwia zakwalifikowania go jako postanowienia, gdyż pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze postanowienia są postanowieniami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 124 k.p.a., jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako postanowienie. I tak brak w piśmie pouczenia o środkach zaskarżenia nie uniemożliwia złożenia zażalenia, a tylko może być podstawą wniosku strony o przywrócenie terminu do złożenia takiego zażalenia.
Analizując pod tym kątem pismo z [...] maja 2013 r. należy stwierdzić, że wykazuje ono cechy postanowienia – zawiera oznaczenie organu, który je wydał, oznaczenie strony, datę wydania, podpis osoby upoważnionej do działania w imieniu organu. Przede wszystkim zaś zawiera rozstrzygnięcie w sprawie wszczętej wnioskiem strony o przeprowadzenie egzekucji – organ zwrócił stronie tytuł wykonawczy z powołaniem się na art. 22 § 2 u.p.e.a.
Oczywiście art. 22 § 2 u.p.e.a. nie zawiera podstawy do zwrotu tytułu wykonawczego – zawiera unormowanie właściwości miejscowej przy roszczeniach pieniężnych z praw majątkowych i ruchomości. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w ogóle nie zawiera unormowania, które pozwoliłoby organowi egzekucyjnemu na zwrot tytułu w przypadku skierowania wniosku do niewłaściwego organu egzekucyjnego. W takiej sytuacji powinny znaleźć zastosowanie przepisy k.p.a. – zastosowane na podstawie art.. 18 u.p.e.a. I tak stosownie do art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie.
Zwrot tytułu wykonawczego może nastąpić tylko w przypadkach wskazanych w art. 29 § 2 u.p.e.a. W wersji obowiązującej w dniu [...] maja 2013 r. jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Na postanowienie organu egzekucyjnego o zwrocie tytułu wykonawczego przysługuje wierzycielowi, niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, zażalenie.
Z treści wyżej zacytowanych przepisów w sposób nie budzący wątpliwości wynikają dwie kwestie:
- - zwrot tytułu wykonawczego odbywa się w formie postanowienia
- - niewłaściwość miejscowa nie jest podstawą do zwrotu tytułu wykonawczego.
W konsekwencji oznacza to, że pismo Naczelnika z [...] maja 2013 r. należy potraktować jako postanowienie o zwrocie tytułu wykonawczego i że jest to rozstrzygnięcie wadliwe, gdyż niewłaściwość organu egzekucyjnego nie może stanowić podstawy do zwrotu tytułu.
Błędne powołanie podstawy prawnej do zwrotu tytułu wykonawczego nie może też stanowić argumentu za odmową uznania pisma z [...].05.2013 r. za postanowienie. W ocenie Sądu brak ten nie przekreśla bytu tego postanowienia. Brak podstawy prawnej, w świetle zapadłego w tym względzie orzecznictwa sądów administracyjnych, jest tylko istotny w sytuacji, gdy w przepisach prawa w ogóle brak jest podstawy prawnej do określonego działania organu. Jeśli zaś taka podstawa prawna w systemie prawa występuje, to brak jej powołania w indywidualnym akcie administracyjnym, stanowi jedynie uchybienie formalne, które nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. W orzecznictwie stwierdza się, że braku podstawy prawnej do wydania decyzji nie należy utożsamiać z brakiem powołania podstawy prawnej w decyzji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 695/09, LEX nr 531465). Decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie będzie wydana bez podstawy prawnej.
W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej. W tej sytuacji nie można mówić o braku podstawy prawnej do wydania tego aktu, istotne jest bowiem rzeczywiste istnienie wspomnianej podstawy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 15 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Op 380/08, LEX nr 510701). Konstrukcja braku podstawy prawnej nie obejmuje samego tylko pominięcia w tekście rozstrzygnięcia powołania się na podstawę prawną lub błędnego powołania tej podstawy prawnej. Decyzja taka będzie naruszać normy prawa procesowego, lecz tego typu wadliwość nie będzie stanowić podstawy do wzruszenia decyzji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt III SA/GL 78/08, LEX nr 491384). Uwagi te w takim samym stopniu należy odnieść do rozstrzygnięć mających formę postanowienia.
Konsekwencją powyżej wyrażonego stanowiska jest stwierdzenie, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia jest oczywiście błędne, gdyż zgodnie z art. 29 § 2 u.p.e.a. na postanowienie o zwrocie tytułu wykonawczego wierzycielowi przysługuje zażalenie.
Z powyższych względów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 100 p.p.s.a