Uzasadnienie
Przedmiotem skargi z... grudnia 2011 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez B. Sp. z o.o. w P. jest stanowisko Ministra Gospodarki wyrażone w piśmie z... grudnia 2011 r. nr... informujące o negatywnym wyniku procedury odwoławczej w przedmiocie wniosku o dofinansowanie realizacji projektu nr... realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
W dniu... maja 2011 r. B. Sp. z o.o. w P. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod tytułem "..." realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, 5 Oś Priorytetowa "Dyfuzja Innowacji", Działanie 5.1 "Wspieranie rozwoju powiązań kooperacyjnych o znaczeniu ponadregionalnym dla wczesnej fazy rozwoju i fazy rozwoju powiązań kooperacyjnych".
Pismem z dnia... sierpnia 2011 r. nr... Instytucja Wdrażająca tj. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości - dalej: PARP - poinformowała B. Sp. z o.o. w P., iż wniosek nr... nie uzyskał pozytywnej oceny w wyniku weryfikacji zgodnie z kryteriami oceny formalnej.
W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z kryteriami oceny formalnej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, Działanie POIG.05.01 we wniosku stwierdzono następujące uchybienia formalne nie podlegające poprawie:
- - kryterium 18: Projekt zapewnia udział co najmniej 10 niepowiązanych ze sobą przedsiębiorców – we wniosku brak jest informacji dotyczących struktury właścicielskiej podmiotów wchodzących w skład powiązania;
- - kryterium 26: Wnioskodawca nie działa w celu osiągnięcia zysku lub przeznacza zysk na cele związane z realizacją przedsięwzięć na rzecz przedsiębiorców oraz na rzecz współpracy przedsiębiorców z instytucjami otoczenia biznesu oraz organizacjami badawczymi – kryterium uznano za niespełnione, gdyż z umowy spółki nie wynika zakaz podziału dywidendy;
- - kryterium 27: Wnioskodawca uczestnik powiązania kooperacyjnego wskazany we wniosku o udzielenia wsparcia, uprawniony do ubiegania się o wsparcie na rozwój powiązania kooperacyjnego zapewnia wkład własny w części nieobjętej wsparciem – kryterium nie można ocenić, gdyż wnioskodawca nie wykazał środków na realizację projektu, nie przedstawił bowiem wersji elektronicznej bilansu i rachunku zysków i strat, a wersja papierowa jest nieczytelna oraz nie została opatrzona pieczęcią głównego księgowego/biura rachunkowego;
- - kryterium 4: Kompletność dokumentacji wymaganej na etapie aplikowania – do wniosku nie załączono załącznika Program Badań Przemysłowych/prac rozwojowych, z listy załączników wykreślono Załącznik: Analiza potrzeb i specyfiki grupy docelowej, brak dokumentów finansowych Wnioskodawcy za 2010 r. w wersji elektronicznej - wersja papierowa nieczytelna;
- - kryterium 5: Wniosek wraz z załącznikami został przygotowany zgodnie z właściwą instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie – kryterium uznano za niespełnione z uwagi na braki w pkt 26, pkt 40 wniosku o dofinansowanie, brak szczegółowych danych w harmonogramie rzeczowo-finansowym oraz rozbieżności dotyczące danych podpisania umowy powiązania korporacyjnego w pkt 15 wniosku o dofinansowanie.
PARP podniosła, iż w związku ze wskazanymi uchybieniami formalnymi wniosek nie jest poprawny pod względem formalnym. Zakres braków zarówno ilościowy jak i jakościowy stanowi istotne uchybienie mające zasadniczy charakter z punktu widzenia późniejszej oceny merytorycznej projektu. Uzupełnienie zaś wniosku o dofinansowanie w powyższym zakresie wiązałoby się z rozszerzeniem przedmiotowych punktów wniosku o treści merytoryczne i prowadziłoby do znacznej modyfikacji treści wniosku. Stwierdzone uchybienia formalne są na tyle istotne, iż uniemożliwiają prawidłowe dokonanie oceny wniosku o dofinansowanie.
Nie zgadzając się ze stanowiskiem PARP, pismem z dnia... sierpnia 2011 r. Beneficjent złożył protest dotyczący oceny formalnej wniosku o dofinansowanie nr..., wskazując iż argumenty PARP są kompletnie niesłuszne oraz wniósł o przywrócenie wniosku do oceny formalnej wraz z możliwością usunięcia ewentualnych błędów formalnych w ramach niniejszego programu.
W uzasadnieniu protestu Beneficjent podniósł, iż wszystkie wskazane uchybienia podlegają poprawkom formalnym, do których nie został wezwany. Powinno być to zrozumiałe szczególnie w przypadku tak złożonych wniosków – zawierających kilkaset stron oraz kilkadziesiąt załączników. Ponadto odnosząc się do zarzutu niespełnienia kryterium 26 Beneficjent podniósł, iż jest on całkowicie bezzasadny i wyjaśnił, iż pracownik PARP najprawdopodobniej pomylił pojęcia zysk/dywidenda. Zgodnie bowiem z paragrafem 6 pkt 3 umowy spółki o brzmieniu: "Działanie spółki nie ma na celu osiągnięcie zysku a zysk spółki jest przeznaczony na wyżej wymienione cele" w spółce nie może dojść do wypłaty dywidend.
W odpowiedzi na skierowany protest Minister Gospodarki (Instytucja Pośrednicząca) pismem z dnia... grudnia 2011 r. poinformował Beneficjenta o negatywnym rozpatrzeniu protestu. W uzasadnieniu wskazano, iż w wyniku autokontroli oceny formalnej wniosku Instytucja Wdrażająca uznała protest za bezzasadny i podtrzymała negatywny wynik oceny wniosku w zakresie kryteriów nr 4, 5, 18 i 27, natomiast kryterium nr 26 uznała za spełnione.
Po zapoznaniu się z wyjaśnieniami zawartymi w proteście oraz ponownym przeanalizowaniu wniosku o dofinansowanie projektu oraz dokumentacji związanej z jego oceną Instytucja Pośrednicząca uznała, iż kryteria nr 5 i 18 są niespełnione. W zakresie kryteriów nr 4 oraz 27, w opinii IP, Wnioskodawca mógł zostać wezwany do uzupełnień/poprawy, jednak z uwagi na pozostałe uchybienia nie podlegające poprawie, a także wobec niespełnienia kryteriów 5 i 18, takie wezwanie było niecelowe.
Powyższe pismo z dnia... grudnia 2011 r. B. Sp. z o.o. w P. - dalej: Skarżąca - zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc m.in. o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą.
Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- • art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z § 7 ust. 1 pkt 4 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Priorytet 5: Dyfuzja innowacji, działanie 5.1: Wspieranie rozwoju powiązań kooperacyjnych o znaczeniu ponadregionalnym dla wczesnej fazy rozwoju i fazy rozwoju powiązań kooperacyjnych, poprzez błędną wykładnię powołanego § 7 ust. 1 pkt 4 Regulaminu, polegającą na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie istniała możliwość uzupełnienia i poprawienia uchybień formalnych wniosku o dofinansowanie, w związku z czym nie istniał obowiązek poinformowania wnioskodawcy o konieczności poprawienia lub uzupełnienia złożonych dokumentów.
- • Art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez brak szczegółowego uzasadnienia, dlaczego zdaniem IP wskazane uchybienia formalne nie podlegały możliwości poprawy/uzupełnienia.
- 2. przepisów prawa materialnego tj. art. 2 Konstytucji RP, art. 26 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 5 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego z dnia 2006-12-08 (Dz. Urz. UE L 2006 nr 371, str.
- 1) i punktem "6.6 Procedura wyboru projektów" podpunktem 548 Tekstu Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarska, 2007-2013 zaakceptowanego decyzją Komisji Europejskiej nr K (2007) 4562 z dnia 1 października 2007 r. w sprawie przyjęcia Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w ramach pomocy wspólnotowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego objętego celem "konwergencja" w Polsce poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, za zgodne z tymi przepisami wprowadzenie do regulaminu zapisu, że wnioskodawca jest informowany o możliwości uzupełnienia lub poprawienia uchybień formalnych wniosku, gdy nie mają one zasadniczego charakteru, bez jednoznacznego określenia jakie uchybienia formalne mają taki charakter, co doprowadziło do dowolnej interpretacji powołanego pojęcia w niniejszej sprawie i niezasadnej negatywnej ocenia wniosku o dofinansowanie z powodu niespełnienia kryteriów formalnych.
W uzasadnieniu skargi opisano szczegółowo stan faktyczny sprawy oraz zarzuty w kwestii ocen poszczególnych kryteriów formalnych. Ponadto Skarżąca wskazała, iż spór w przedmiotowej sprawie koncentruje się wokół wykładni przepisu Regulaminu określającego, kiedy beneficjent nie zostaje informowany o możliwości poprawy i uzupełnienia wniosku o dofinansowanie (tzn. kiedy uchybienia formalne mają zasadniczy charakter). Zdaniem Skarżącej przepis niniejszy nie jest przejrzysty, jasny i dostatecznie szczegółowy oraz nie zapewnia poszanowania zasady jednakowego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów (wprowadza możliwość dowolnej interpretacji pojęcia "zasadniczy charakter uchybienia").
W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) - dalej: ustawy p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Gospodarki, na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) - dalej: ustawy z.p.p.r. Dodać należy, iż art. 37 ustawy z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b ustawy z.p.p.r. ustawodawca nakłada na właściwą instytucję obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury.
Poddając rozstrzygnięcia Instytucji zarządzającej lub Instytucji pośredniczącej (której powierzono określone zadania) kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów ustawy p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a.
Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z.p.p.r. Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.
Analizując sprawę w tym zakresie przede wszystkim przypomnieć trzeba, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej Spółki o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013, Priorytet 5: Dyfuzja innowacji, Działanie 5.1 "Wspieranie rozwoju powiązań kooperacyjnych o znaczeniu ponadregionalnym dla wczesnej fazy rozwoju i fazy rozwoju powiązań kooperacyjnych".
Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia 1 października 2007 r. nr K (2007) 4562 w sprawie przyjęcia Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w ramach pomocy wspólnotowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a następnie przyjęty uchwałą Rady Ministrów w dniu 30 października 2007 r. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 z póżn. zm.).
W zakresie regulacji krajowych dotyczących PO IG wymienić trzeba ustawę z.p.p.r., rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 414, z późn. zm.) oraz Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013. W Załączniku 4.4 do wymienionego uszczegółowienia uregulowano procedurę odwoławczą w ramach PO IG, w tym w ramach systemu instytucjonalnego (dotyczącego tzw. postępowania przesądowego).
Ponadto sposób przeprowadzenia konkursu jest unormowany w Regulaminie przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (dla Priorytetu 5, Działania 5.1 "Wspieranie rozwoju powiązań kooperacyjnych o znaczeniu ponadregionalnym dla wczesnej fazy rozwoju i fazy rozwoju powiązań kooperacyjnych") – dalej: Regulamin, stanowiącym opracowanie zasad dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie, przygotowane na podstawie obowiązujących przepisów prawa krajowego i wspólnotowego.
Ocenę wniosku o dofinansowanie przeprowadza się zatem przy zachowaniu wszystkich procedur wymaganych przez wskazane przepisy powszechnie obowiązującego prawa oraz dokumenty programowe w ramach PO IG, a w szczególności zgodnie z zasadami określonymi w Regulaminie.
§6 ust. 2 Regulaminu (Zasady ubiegania się o wsparcie) stanowi, iż wniosek o dofinansowanie wraz z załącznikami powinien być wypełniony zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku. W §7 pkt 1 Regulaminu określono natomiast zasady dokonywania oceny formalnej wniosków o dofinansowanie, zgodnie z kryteriami wskazanymi w załączniku 1 do Regulaminu.
Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia czy instytucja oceniająca wniosek prawidłowo stwierdziła, iż nie spełnił on kryteriów formalnych nr 5 i 18 i czy braki wskazane we wniosku w zakresie tych kryteriów nie podlegały uzupełnieniu oraz czy prawidłowo zatem nie wezwano wnioskodawcy do uzupełnienia braków w zakresie kryteriów 4 oraz 27, pomimo iż w opinii Instytucji Pośredniczącej Wnioskodawca mógł zostać wezwany do uzupełnień/poprawy.
Generalną zasadą wynikającą z §7 pkt 1 ppkt 4 Regulaminu jest możliwość poprawienia uchybień formalnych wniosku. Przepis ten stanowi, iż w przypadku gdy wniosek zawiera uchybienia formalne podlegające możliwości uzupełnienia lub poprawienia (tj. niemające zasadniczego charakteru) Wnioskodawca informowany jest za pośrednictwem faksu lub za pomocą e-maila o konieczności poprawienia lub uzupełnienia złożonych dokumentów w terminie nieprzekraczającym 7 dni kalendarzowych (...). Wyjątek dotyczy uchybień o zasadniczym charakterze, które nie podlegają możliwości poprawy. Jako przykład takiego uchybienia Regulamin wymienia wskazanie we wniosku o dofinansowanie realizacji projektu typu Wnioskodawcy nieuprawnionego do ubiegania się o wsparcie w ramach działania 5.1., czyli faktycznie jest to przykład braku, którego nie można poprawić czy zmodyfikować, gdyż oznaczałoby to po prostu zasadniczą zmianę wniosku.
Słusznie Skarżąca wskazuje, iż analogicznie - w niniejszej sprawie uchybieniem formalnym o zasadniczym charakterze mogłoby być przedstawienie we wniosku o dofinansowanie takiej struktury właścicielskiej członków powiązania, która wykluczyłaby możliwość ubiegania się o wsparcie w ramach działania 5.1 - z której wynikałoby, że podmioty te są ze sobą powiązane. Brak przedstawienia jakiejkolwiek struktury właścicielskiej członków powiązania uniemożliwia weryfikację spełnienia kryterium 18. Jednakże brak ten może być bez żadnych przeszkód uzupełniony, o czym wnioskodawca winien zostać poinformowany.
Sąd wskazuje również, iż z ww. przepisów powszechnie obowiązującego prawa, dokumentów programowych PO IG oraz Regulaminu nie wynika, aby co do zasady niewypełnienie pewnych rubryk zgodnie z instrukcją było brakiem o zasadniczym charakterze, który nie może być objęty wezwaniem do jego uzupełnienia. Nie można zaakceptować stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że regulamin nie zawiera zbioru zamkniętego uchybień formalnych o zasadniczym charakterze, w związku z czym instytucje weryfikujące wniosek mogą uznać, że dane uchybienie bądź jego zakres/skala nie podlegają możliwości poprawy/uzupełnienia np. z uwagi na wiążącą się z tym konieczność wprowadzenia licznych modyfikacji we wniosku. Takie stanowisko prowadziłoby do przyjęcia, że przy rozpatrywaniu wniosku możliwa jest całkowita dowolność.
Sąd podziela też zawarty w skardze pogląd, iż przedwczesne było stwierdzenie, że niespełnione jest kryterium nr 5: "Wniosek wraz z załącznikami został przygotowany zgodnie z właściwą instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie". W związku z przyjętą w regulaminie możliwością uzupełniania uchybień formalnych należy uznać, iż to kryterium nie zostaje spełnione przez wnioski o dofinansowanie, które pomimo wezwania (poinformowania) o możliwości poprawy (uzupełnienia) w dalszym ciągu nie są poprawione i uzupełnione, zatem nie są przygotowane zgodnie z instrukcją.
W ocenie Sądu działania organów oceniających przedmiotowy wniosek o dofinansowanie naruszają wyrażoną w art. 26 ust. 2 ustawy z.p.p.r. zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów.
Mając powyższe na uwadze, Sąd w pkt 1 wyroku stwierdził, że ocena wniosku o dofinansowanie realizacji projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Gospodarki, za podstawę rozstrzygnięcia przyjmując art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z p.p.r. w zw. z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a.
W konsekwencji rozpatrując ponownie sprawę Minister Gospodarki winien uwzględnić wskazania wynikające z powyższych rozważań.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a