Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z... sierpnia 2006 r., nr... Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako,,Prezes Zakładu--), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z... czerwca 2006 r., nr... umarzającą J. S.. należności finansowane przez płatnika z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych
Orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.
Pismem złożonym w dniu 20 kwietnia 2006 r. J. S.. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych,...Oddziału w W., Inspektoratu Nr... o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od... 1998 r. wraz z odsetkami za zwłokę. Następnie kolejnym pismem złożonym w dniu 21 kwietnia 2006 r. wystąpiła o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należności dotyczyły okresu od...1999 r. a wnioskiem objęte zostały również należne odsetki za zwłokę. W uzasadnieniu wniosków podała, że w okresie od 1991 r. do 1999 r. prowadziła wraz z mężem (będącym pełnomocnikiem) działalność gospodarczą. Zaległość powstała w związku z problemami związanymi ze sprzedażą wyrobów a mąż zamiast pomóc w regulowaniu zobowiązań finansowych doprowadził Firmę do bankructwa. Zaznaczyła, że od kwietnia 2003 r. jest bez pracy, mieszka wspólnie z... córkami wraz z którymi utrzymuje się ze świadczeń alimentacyjnych, zasiłków, dopłat do czynszu oraz pomocy finansowej od Wojskowego Biura Emerytalnego.
Dodała, że kilkakrotnie starała się o rozłożenie należności na raty ale otrzymała odpowiedzi odmowne. Końcowo zaznaczyła, że chciałaby spłacić zaległości jednakże wymagana kwota jest zbyt wysoka a odsetki za zwłokę stale rosną.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z... czerwca 2006 r., nr..., po rozpatrzeniu wniosku J. S.. złożonego w dniu 21 kwietnia 2006 r., umorzył stronie należności finansowane przez płatnika z tytułu składek na - konto osobiste (NKP...) - ubezpieczenia społeczne za okres od...1998 r. w łącznej kwocie... zł., ubezpieczenia społeczne za okres od... r. w łącznej kwocie... zł., ubezpieczenie zdrowotne za okres od... r. w łącznej kwocie... zł. oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od... r. w łącznej kwocie... zł. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 3 a i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r., Nr 137, poz. 887 ze zm); powoływanej dalej jako,,u.s.u.s--. Uzasadniając decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że strona jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, utrzymującą się z prac dorywczych.
Zdaniem Zakładu zobowiązana spełnia warunki określone w przepisach § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365) ponieważ egzekwowanie kwoty zaległości mogłoby zagrozić egzystencji dłużnika.
Pismem z 25 lipca 2006 r. (data wpływu do organu) strona podniosła, że powyższa decyzja z... czerwca 2006 r. odnosi się częściowo do wniosku z 21 kwietnia 2006 r. Jednocześnie wniosła o uzupełnienie informacji co do umorzenia dalszych zobowiązań oraz o wydanie decyzji na drugi wniosek złożony 20 kwietnia 2006 r., który dotyczy zaległości do 1998 r.
Rozpatrując powyższy wniosek strony, jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu decyzją z... sierpnia 2006 r., nr..., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z... czerwca 2006 r. o umorzeniu należności z tytułu składek. Uzasadniając decyzję Prezes Zakładu zauważył, że utrzymana w mocy decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydana została w następstwie rozpatrzenia dwóch wniosków strony z 20.04.2006 i 21.04.2006 r. o umorzenie należności. Przytoczył również treść rozstrzygnięcia decyzji Zakładu.
Jednocześnie Prezes Zakładu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że nie podlegają umorzeniu należności powstałe na koncie pracowniczym z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od... r. w łącznej kwocie... zł., ubezpieczenia społeczne za okres od... r. w łącznej kwocie... zł., ubezpieczenie zdrowotne za okres od... r. w łącznej kwocie... oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od.. r. w łącznej kwocie.. zł. Przedstawiając powyższe organ podkreślił, że art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. nie ma zastosowania do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników.
Na powyższą decyzję Prezesa Zakładu J. S.., pismem z 15 września 2006 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi administracyjnemu. W uzasadnieniu skargi nie zgodziła się z Prezesem Zakładu, że nie jest możliwe umorzenie pozostałych należności objętych wnioskiem na podstawie art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. ponieważ należności powstały jeszcze przed wejściem w życie tego przepisu. Zdaniem skarżącej organ winien zastosować przepisy obowiązujące uprzednio, które nie wyłączały umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników.
Ponadto skarżąca zarzuciła Prezesowi Zakładu, że jej pismo datowane na dzień 24.07.2006 r. zostało sformułowane jako wniosek, w trybie art. 111 k.p.a. o uzupełnienie decyzji organu pierwszej instancji i w tym trybie organ winien doręczyć stronie odpowiedź. Dopiero wówczas skarżąca byłaby uprawniona do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast Prezes Zakładu traktując wniosek o uzupełnienie decyzji jako pismo wszczynające postępowanie w drugiej instancji pozbawił skarżącą możliwości merytorycznego odniesienia się do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na okolicznościach, które nie zostały w niej wskazane.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako,,u.p.p.s.a.--. Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.).
Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako "p.p.s.a." stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę, jak również, że władny jest stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu także wówczas gdy strona wnosi o jego uchylenie.
O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają jednak organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia pozostałej zaległości na rzecz ZUS należy do kompetencji organów.
Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. Stan prawny mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego płynące przedstawiają się następująco.
Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako: "k.p.a.", chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Stosownie zaś do art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Zauważyć należy, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek ma zastosowanie art. 107 § 1 k.p.a., który określa elementy składowe decyzji: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Treść rozstrzygnięcia powinna zawsze być związana z przedmiotem postępowania i stanowić swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione we wniosku żądanie strony. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest rozumiane jako osnowa decyzji bądź sentencja decyzji i jako takie musi być sformułowane jasno i precyzyjnie, tak aby było zrozumiałe dla stron postępowania administracyjnego. Tylko o decyzji zawierającej prawidłowe rozstrzygnięcie można powiedzieć, że załatwia sprawę administracyjna co do jej istoty, zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a.
Natomiast w sytuacji gdy decyzja nie rozstrzyga w całości o żądaniu strony to zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia takiej decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia. W takich przypadkach termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi (art. 111 § 2 k.p.a.). Zatem w przypadku złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia organ administracji publicznej, który uzna zasadność wniosku powinien wydać decyzję, w której uzupełni rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pierwotnej a termin do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi będzie biegł od dnia doręczenia stronie decyzji uzupełniającej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z... czerwca 2006 r. o umorzeniu wskazanych w niej należności nie zawierała pełnego rozstrzygnięcia w odniesieniu do żądąń strony zawartych we wnioskach skarżącej, które wpłynęły do organu w dniu 20.04.2006 r. oraz 21.04.2006, dotyczących umorzenia należności składkowych. Skarżąca, pismem datowanym na 24 lipca 2006 r. (data wpływu do organu to 25.07.2006 r.), skorzystała z omówionego już, określonego w art. 111 § 1 k.p.a., trybu uzupełnienia rozstrzygnięcia decyzji i w wymagany terminie 14 dni od otrzymania decyzji Zakładu wystąpiła z wnioskiem o uzupełnienie rozstrzygnięcia tej decyzji. Obowiązkiem Zakładu w takiej sytuacji było rozpatrzenie wniosku skarżącej.
Tymczasem Prezes Zakładu, uznał wniosek strony złożony w trybie art. 111 § 1 k.p.a., jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i w następstwie jego rozpatrzenia zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Zakładu. Taki sposób postępowania Prezesa Zakładu uniemożliwił skarżącej skorzystanie z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zgłoszenia merytorycznych zarzutów co do decyzji Zakładu.
W sposób szczególny należy podkreślić, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości co oznacza, że w żadnym wypadku nie może być wszczęte z urzędu (vide wyrok NSA z 17 listopada 1998 r., IV SA 2006/98, niepublikowany; wyrok NSA z 10 czerwca 1998 r., IV SA 1260/96, niepublikowany). Zatem skuteczne wszczęcie postępowania odwoławczego wymaga wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do którego - co zostało powyżej wyjaśnione - stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego) przez uprawniony podmiot. Natomiast wydanie decyzji w trybie postępowania odwoławczego, pomimo niewniesienia odwołania, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, dotknięte jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (vide wyrok NSA z dnia 13 lutego 1996 r., SA/Wr 477/95, niepublikowany).
W rozpatrywanej sprawie nie może budzić wątpliwości, że skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Zakładu z... czerwca 2006 r. a tym samym zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu z... sierpnia 2006 r. utrzymująca w mocy decyzję Zakładu wydana została z urzędu. Intencją skarżącej, która złożyła wniosek w trybie art. 111 § 1 k.p.a. było uzupełnienie rozstrzygnięcia organu I instancji. Prezes Zakładu nie był uprawniony do zastosowania normy zawartej w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. której adresatem jest wprawdzie organ odwoławczy, ale pod warunkiem skutecznego wniesienia środka zaskarżenia. Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć, które mogą zapaść wyłącznie w postępowaniu odwoławczym. Prezes Zakładu poprzez zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a naruszył ten przepis. Oczywistość omawianej regulacji prawnej z uwzględnieniem wyrazistości nadużycia tego prawa przez organ odwoławczy świadczy w ocenie Sądu, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z treścią § 3 art. 107 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (vide wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51). Oznacza to, że pomiędzy osnową decyzji (rozstrzygnięciem) a jej uzasadnieniem nie mogą występować rozbieżności, jak również, że nie można orzekać w przedmiocie wniosku strony oddzielnie w osnowie decyzji oraz w jej uzasadnieniu.
Jak wynika z osnowy zaskarżonej decyzji Prezes Zakładu utrzymał w mocy decyzję Zakładu z... czerwca 2008 r. Jednocześnie w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził, że nie podlegają umorzeniu należności powstałe na koncie pracowniczym skarżącej z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne a także Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Powyższe wskazuje, że Prezes Zakładu rozstrzygnął o sytuacji prawnej strony postępowania administracyjnego, nie tylko w osnowie decyzji lecz także w jej uzasadnieniu, próbując sanować w ten sposób niepełną - w zakresie rozstrzygnięcia - decyzję organu I instancji.
W tej sytuacji warto wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27.06.2003 r. (sygn. akt. I SA 215/02, LEX nr 149489) - wydanym w zbliżonym stanie fatycznym, w zakresie zawarcia części rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji -wyraził pogląd zgodnie z którym:,,Nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a w pozostałej części w jej uzasadnieniu--. Wyrokiem tym NSA stwierdził nieważność decyzji z powodu jej wydania - omawianym zakresie - z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd w składzie orzekającym podziela przywołany powyżej pogląd prawny i jednocześnie stwierdza, że decyzja Prezes Zakładu z... sierpnia 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania ponieważ decyzja ta stanowi oczywiste i jednoznaczne zaprzeczenie omówionych przepisów art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.
Reasumując Sąd stwierdza, że oczywiste naruszenie powyższych wymogów formalnych dotyczących postępowania organu odwoławczego w tym wydanej przez ten organ decyzji administracyjnej jako rażące naruszenie prawa procesowego stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Nie chodzi zatem o błędy wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (vide wyroki NSA z dnia 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233, z dnia 26.09.2000 r., sygn. akt V SA2998/99, LEX 51249). W ocenie Sądu z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji sprawia, że sprawa rozpatrywana będzie przez organ I instancji w zakresie wniosku skarżącej o uzupełnienie decyzji tego organu, skutecznie złożonego w trybie art. 111 § 1 k.p.a. Wydając rozstrzygnięcie w tym zakresie Zakład zobligowany będzie do oceny, czy w odniesieniu do zaległości powstałych przed wejściem w życie ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych zastosowanie mają przepisy wskazanej ustawy czy też przepisy obowiązujące uprzednio, co zostało podniesione w skardze J. S...
Następnie po wydaniu rozstrzygnięcia organu I instancji wolą skarżącej będzie skorzystanie z możliwości wniesienia środka odwoławczego. Jednakże tylko w sytuacji skutecznego wniesienia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu władny będzie do przeprowadzenia własnego postępowania i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 k.p.a. z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku oceny prawnej dotyczącej wymogów decyzji administracyjnej.
Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a także art. 134 u.p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji, której nieważność została stwierdzona do czasu uprawomocnienia się wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 152 u.p.p.s.a.