Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda" lub "skarżący") była uchwała Rady Miasta Otwocka (dalej: "Rada Miasta") z 5 października 2015 r., Nr XIII/128/15 w sprawie przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na okres od 1 listopada 2015 r. do 30 kwietnia 2016 r..
Zaskarżona uchwała została podjęta w następującym stanie faktycznym:
W dniu 30 września 2014 r. Rada Miasta Otwocka podjęła uchwałę Nr LVII/568/14 w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (dalej: "uchwała" lub "taryfy"). W § 1 pkt 1 Rada Miasta zatwierdziła taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych, przedstawione przez Otwockie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. (dalej: "OPWiK") w brzmieniu załącznika do niniejszej uchwały. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz.139 ze zm., dalej: "ustawa o zaopatrzeniu w wodę").
W dniu 5 października 2015 r. czas obowiązywania wprowadzonych powyższą uchwałą taryf został przedłużony na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 24 ust. 9a ustawy o zaopatrzeniu w wodę. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przedłożone przez OPWiK informacje zawarte we wniosku wskazują na jego zasadność.
Skargą złożoną w dniu 17 listopada 2015 r. Wojewoda, na podstawie art. 85, 86, 91 w związku z art. 93 i art. 94 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 6, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Nr LVII/568/14 z 30 września 2014 r. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 20 ust. 2 i 4 pkt 1, art. 24 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu w wodę oraz § 2 pkt 12, § 4 ust. 1, § 2, § 11 ust 5 i § 6 i § 13 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006r. Nr 127, poz. 886, dalej: "rozporządzenie taryfowe").
Skargą byłą objęta także uchwała z 5 października 2015 r. nr XIII/128/15 (następnie wyłączona do odrębnego prowadzenia), której Wojewoda zarzucił naruszenie art. 24 ust. 9a i 9b ustawy o zaopatrzeniu w wodę i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały.
W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że elementy obligatoryjne taryf określone zostały w § 4 rozporządzenia taryfowego. Katalog elementów taryfy jest wyliczeniem enumeratywnym, co oznacza, że są to elementy, które obowiązkowo powinny znaleźć się w taryfie. Brak choćby jednego z wymienionych elementów powoduje, że taryfa została sporządzona niezgodnie z przepisami, co więcej dokument taki nie jest taryfą w rozumieniu ustawy.
Wojewoda przytaczając treść art. 20 ust. 2 i 3 oraz art. 24 ust. 3 i 4 ustawy o zaopatrzeniu w wodę wskazał, że taryfy powinny być skalkulowane na podstawie niezbędnych przychodów, na które składają się uzasadnione koszty oraz zysk. Natomiast przed podjęciem przez radę gminy uchwały w przedmiocie zatwierdzenia określonych przez wnioskodawcę stawek opłat, wstępną analizę wniosku przeprowadza organ wykonawczy. Sprawdza on, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, oraz weryfikuje koszty związane ze świadczeniem usług, poniesionych przez przedsiębiorstwo w poprzednim roku obrachunkowym, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej (art. 24 ust. 4 ustawy), pod względem celowości ich ponoszenia. Skarżący zauważył, że przepisy jednoznacznie wskazują, iż ustalanie taryf nie jest całkowicie dowolne i podlega stosownej kontroli.
Wojewoda podkreślił, że uchwałą Nr LVII/568/14 Rada Miasta Otwocka zatwierdziła taryfy w których OPWiK dokonała alokacji kosztów dla potrzeb zbiorowego zaopatrzenia w wodę, na 3 taryfowe grupy odbiorców usług, a dla zbiorowego odprowadzania ścieków na 4 taryfowe grupy odbiorców. Odbiorcy dla celów zaopatrzenia w wodę zostali podzieleni na grupy: I grupa - obejmująca odbiorców usług wykorzystujących wodę na cele socjalno-bytowe w ramach gospodarstw domowych, II grupa - obejmująca odbiorców usług pobierających wodę w związku z działalnością prowadzoną w sferze użyteczności publicznej, III pobierających wodę w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą.
W ocenie skarżącego spółka jednak nie wskazała powodów podziału odbiorców usług na powyższe grupy. Nie wykazała, że odbiorcy ponoszą różne koszty eksploatacji sieci wodociągowej (często korzystający z jednej rury tej sieci), że zwiększony jest nakład pracy własnej i obcej dla odbiorcy prowadzącego działalność gospodarczą. W przypadku zbiorowego zaopatrzenia w wodę, jeśli nie ma różnych źródeł dostarczania wody, to cenę wody można zróżnicować jedynie różnymi kosztami opłat za korzystanie ze środowiska. W związku z tym Spółka zastosować mogła wyłącznie jednakową cenę za dostarczaną wodę we wszystkich grupach odbiorców usług, która średnio ukształtowałaby się w gminie Otwock na poziomie 5,24 zł/m3, a w gminie Karczew na poziomie 5,23 zł/ m3. Stanowisko to znajduje oparcie w art. 2 pkt 13 i 20 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu w wodę. Spółka natomiast ustaliła dla odbiorców usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę zróżnicowaną cenę za 1 m3 wody.
Zróżnicowanie ceny wody OPWiK uzasadniła różnymi współczynnikami alokacji kosztów, które nie mają potwierdzenia w przepisach prawa jak koszty wynagrodzeń, usług obcych. Wojewoda zauważył, że w tym zakresie obowiązują przepisy § 11 ust. 5 i 6 rozporządzenia taryfowego.
W ocenie skarżącego OPWiK dodatkowo, nieprawidłowo ustaliła grupy odbiorców w związku z kalkulacją stawek opłat abonamentowych oraz nieprawidłowo dokonała alokacji kosztów odczytu, rozliczenia i gotowości wchodzących w skład tych stawek. W świetle § 5 pkt 2, § 2 pkt 11 oraz § 13 ust. 3-6 niedopuszczalnym jest ustalenie różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy. Spółka natomiast ustaliła trzy różne opłaty abonamentowe znajdujące się w jednej grupie odbiorców usług. Ponadto, OPWiK nieprawidłowo alokowała koszty odczytu i rozliczenia w przypadku odbiorców rozliczanych w okresach jednomiesięcznych i dwumiesięcznych. Przy opłacie pobieranej raz na dwa miesiące podwojone zostały koszty odczytu i rozliczenia (opłata za jeden miesiąc 5,15 x 2). Koszty jednostkowe odczytu i rozliczenia powinny być przypisane faktycznie dokonanemu odczytowi, natomiast koszty gotowości są ustalane w stawce opłaty abonamentowej za każdy miesiąc (np. zakładając, że koszty jednostkowe gotowości stanowią w opłacie abonamentowej -1 zł, natomiast koszty jednostkowe odczytu - 2 zł, a koszty rozliczenia 2,15 zł, to stawka opłaty abonamentowej za miesiąc wyniesie 5,15 zł, a pobierana co dwa miesiące wyniesie - 2x1 zł +2 zł +2,15 =6,15 zł).
Dla potrzeb odprowadzania ścieków Spółka wyodrębniła grupy: I grupa- obejmująca dostawców ścieków powstających w gospodarstwach domowych, II grupa- obejmująca dostawców ścieków powstających na nieruchomościach, na których jest prowadzona działalność w sferze użyteczności publicznej (np. instytucje i organizacje użyteczności publicznej jak szkoły, żłobki itd.), III grupa - obejmująca dostawców ścieków powstałych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą tj. produkcyjną i handlową, IV grupa - obejmująca dostawców ścieków rozliczanych ryczałtem (na podstawie norm zużycia wody na osobę), przyjmując przy tym, że ryczałtowcy dostarczają wyłącznie ścieki socjalno-bytowe w ilościach dla gospodarstw domowych. Spółka alokowała koszty na powyższe grupy dostawców ścieków. Dla celów alokacji zastosowała współczynniki (np. wynikający ze strategii inspekcyjnej eksploatacji) niezgodne z treścią § 11 ust. 6 rozporządzenia taryfowego, ponadto, ścieki dostarczane od odbiorców z grupy II, III, IV są w przeważającej ilości takie same jak od odbiorców z grupy I- są to ścieki bytowe.
Koszty więc ich oczyszczenia są takie same. Tak więc zróżnicowane ceny i stawki opłat za odprowadzanie ścieków przedstawione w pkt 4 taryfy, zatwierdzonej uchwalą Rady Miasta Otwocka Nr LVII/568/14 są niezgodne z przepisami.
Stawka opłaty abonamentowej w rozliczeniach za ścieki została przez Spółkę skalkulowana podobnie jak dla wody, jednak wyłącznie dla IV grupy tj. dla dostawców ścieków rozliczanych ryczałtem. Odbiorcy ci rozliczani są na podstawie norm, a więc są odbiorcami wyłącznie usług zbiorowego odprowadzania ścieków. Zastosowanie stawki opłaty abonamentowej zostało ustalone w nieprawidłowej wysokości. Zgodnie z § 13 ust. 5 rozporządzenia taryfowego koszty odczytu nie są uwzględniane w stawce opłaty abonamentowej kalkulowanej dla odbiorców usług rozliczanych na podstawie norm zużycia wody i dla odbiorców odprowadzających ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową. Podobnie jak przy rozliczaniu za wodę OPWiK zawarła w stawce opłaty abonamentowej koszty odczytu. W przypadku stawki opłaty abonamentowej pobieranej co dwa miesiące oprócz tego, że stawka ta zawiera nieuzasadnione koszty odczytu, to podobnie jak w przypadku kalkulacji stawki dla wody, podwójnie pobierane są w niej koszty rozliczenia.
Wojewoda zauważył również, że Prezydent Miasta Otwocka powołał zespół do weryfikacji taryfy opłaty za wodę i odprowadzanie ścieków. Zespół ocenił przedłożony przez OPWiK materiał pozytywnie pod względem zgodności z prawem. Zespół wypowiedział się pozytywnie jedynie odnośnie zgodności materiału z prawem, nie wypowiedział się natomiast na temat weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia i że koszty te są uzasadnione. Przedstawiona przez Zespół weryfikacja nie zawiera wszystkich wymaganych prawem informacji. Dlatego też w jego ocenie Rada Miasta podejmując uchwałę o zatwierdzeniu taryf, naruszyła art. 24 ust. 3 ustawy.
Co do wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały nr XIII/128/15 Wojewoda wskazał, że zgodnie z wymaganiami zawartymi w art. 24 ust. 9a i 9b ustawy wniosek o przedłużenie obowiązywania dotychczasowych taryf powinien zawierać w szczególności informacje dot. zakresu świadczonych usług oraz warunków ekonomicznych uzasadniających przedłużenie obowiązywania dotychczasowych taryf. Natomiast wniosek Spółki, zdaniem organu nadzoru, takich informacji nie zawiera. Przedłożone przez Spółkę "ekonomiczne uzasadnienie" stanowią ogólne zapisy, które nie przedstawiają konkretnej treści. Ponadto, zdaniem organu, niedopuszczalne jest utrzymywanie w mocy na kolejny okres uchwały, która w sposób istotny narusza prawo.
Uchwałą z 17 grudnia 2015 r. Rada Miasta postanowiła złożyć odpowiedź na skargę, wnosząc o uznanie skargi za zasadną, w całości podzielając argumentację Wojewody. Wykonanie uchwały powierzyła Prezydentowi Miasta Otwocka, który pismem z 21 grudnia 2015 r. złożył odpowiedź na skargę, w której w pkt 1 zgodnie z uchwałą Rady Miasta wniósł o uznanie skargi za zasadną. Jednakże jako organ dokonujący weryfikacji taryfy opłaty za wodę i odprowadzanie ścieków wniósł o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu swojej odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Otwocka nie zgodził się z zarzutami Wojewody i wskazał, że OPWiK w sposób właściwy i zgodny z wymogami określonymi w art. 24 ust. 9a i 9b ustawy o zaopatrzeniu w wodę uzasadniło wniosek o przedłużenie okresu obowiązywania taryf.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, co obliguje z kolei Sąd do stwierdzenia, że uchwała została wydane z naruszeniem prawa, a przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z 93 ust. 1 i 94 ust. 1 u.s.g.).
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.
W myśl natomiast art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe przepisy i upływ terminu do stwierdzenia nieważności uchwały organ nadzoru (Wojewoda Mazowiecki – art. 90 ust. 1 u.s.g.) złożył do sądu skargę na uchwałę Rady Miasta Otwocka z 5 października 2015 r., nr XIII/128/15 w sprawie przedłużenia okresu obowiązywania dotychczasowych taryf dla zbiorowego zaopatrzenie w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.
Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały należy przede wszystkim mieć na względzie fakt, iż w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 2645/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził niezgodność z prawem uchwały nr LVII/568/14 z dnia 30 września 2014 r. zatwierdzającej taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Niezależnie więc od oceny czy wniosek o przedłużenie spełnia wymogi określone w art. 24 ust. 9a i 9b ustawy o zaopatrzeniu w wodę, należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie w sprawie V SA/Wa 2645/15 w sposób oczywisty wpływa na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej. Sąd podzielił pogląd organu nadzoru, że w sposób nieprawidłowy zostały skonstruowane zasady podziału odbiorców na poszczególne grupy. Nieprawidłowo zatwierdzone taryfy nie mogą obowiązywać przez dalszy okres czasu.
Zatem mając na uwadze cyt. wyżej treść art. 94 ust. 1 u.s.g. oraz fakt upływu roku od dnia podjęcia uchwały Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa.