Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Województwa [...] (zwany dalej skarżącym, Beneficjentem) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Polskiej Organizacji Turystycznej z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...], znak sprawy: [...]; określającą na podstawie art. 189 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) - dalej "ufp", wysokość odsetek do zwrotu w kwocie: 88 470,00 PLN z tytułu nieterminowego rozliczenia zaliczki przekazanej w dniu 9 grudnia 2010 r.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
Województwo [...], (zwane dalej,,Beneficjentem",,,Skarżącym") - na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia [...] września 2010 r., realizowała projekt pn. "[...]". Jednym z elementów Umowy był m.in. załącznik w postaci Harmonogramu Płatności, który określał terminy złożenia przez Beneficjenta wniosków o płatność zarówno zaliczkową jak i pośrednią (w postaci refundacji lub rozliczenia zaliczki). Zgodnie z ww. Harmonogramem Beneficjent w dniu 9 grudnia 2010 r. otrzymał na podstawie wniosku o płatność nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. transze zaliczki u wysokości 2.756.970.61 zł, w tym 2.343.425,01 zł ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz 4 13.545,60 zł ze środków dotacji celowej. Jednocześnie, zgodnie z ww. dokumentem Beneficjent zgłosił gotowość rozliczenia zaliczki z końcem IV kwartału 2010 r. tj. do 31 grudnia 2010 r. w wysokości 2.756.970,61 zł.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] (zatytułowaną wezwanie do zapłaty) Polska Organizacja Turystyczna, działająca jako Instytucja Wdrażająca, na podstawie Umowy PO IG nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie systemu realizacji działania 6.4 Inwestycje w produkty turystyczne o znaczeniu ponadregionalnym Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, na lata 2007-2013 zawartej pomiędzy Ministrem Rozwoju Regionalnego a Polską Organizacją Turystyczną oraz upoważnienia, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ufp udzielonego Aneksem nr 1 z dnia [...] grudnia 2010 r. do ww. umowy, określiła Beneficjentowi zobowiązanie z tytułu nieterminowego złożenia wniosku o płatność w wysokości 87930,00 zł, przywołując za podstawę prawną art. 189 ust. 3 ufp. W dniu 20 stycznia 2012 r. do Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Innowacyjna Gospodarka wpłynęło odwołanie Województwa [...]. Po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 Kpa, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W dniu 11 czerwca 2012 r. organ I instancji wydał ponownie decyzję administracyjną nr [...], znak sprawy: [...]; określającą na podstawie art. 189 ust. 3 ufp zobowiązanie w wysokości wyższej niż w poprzedniej decyzji tj. w kwocie 88 470,00 PLN.
Organ I instancji wyjaśnił, iż zaniechanie rozliczenia otrzymanej zaliczki przez Beneficjenta poprzez złożenie wniosku o płatność opiewającego na kwotę zaliczki lub poprzez dokonanie zwrotu zaliczki w terminie do końca kwartału kalendarzowego, w którym zgodnie z Harmonogramem płatności winien być złożony wniosek o płatność, kwalifikuje się, jako naruszenie umowy i stanowi podstawę do naliczania odsetek zgodnie z § 6 ust. 10 Umowy o dofinansowanie. Podkreślił, iż powyższej sankcji nie wyłącza postanowienie § 6 ust. 9 umowy, wedle którego Beneficjent zaliczający się do sektora finansów publicznych jest zobowiązany do złożenia wniosku o płatność w terminie do 3 miesięcy od daty poniesienia danego wydatku kwalifikowanego. Wskazał, iż regulacja ta wyznacza jedynie maksymalny termin na rozliczenie poszczególnych wydatków kwalifikowanych dla podmiotów sektora finansów publicznych (nie dłuższy niż 3 miesiące od daty poniesienia wydatku), nie wyłącza jednak możliwości wcześniejszego czy też częstszego rozliczenia danego wydatku.
Od powyższej decyzji odwołało się Województwo [...].
Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Polskiej Organizacji Turystycznej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], znak sprawy: [...].
Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami poczynionym przez organ I instancji co do stanu faktycznego i prawnego.
Następnie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazując dlaczego nie uznał ich za zasadne. Wskazał na przepisy prawne na podstawie których orzekł w sprawie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Województwo [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Skarżący podniósł, iż organ odwoławczy przyznał, że postępowanie wszczęte zostało przez Polską Organizację Turystyczną w zakresie zwrotu kwoty 87.930,00 zł., natomiast zaskarżona decyzja opiewała na kwotę 88.470,00 zł. W związku z powyższym skarżący wniósł zarzut, że postępowanie nie zostało nigdy wszczęte w zakresie kwoty 540 zł. Podkreślił, że skoro wszczęcie postępowania dotyczyło innej kwoty, i nigdy nie zostało rozszerzone to fakt ten uznał za uchybienie, nad którym organ II Instancji przeszedł zbyt prosto, a wyjaśnienie z uzasadnienia uznał za mało merytoryczne.
Skarżący wskazał również na uchybienie art. 10 § 1 Kpa oraz art. 107 Kpa.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Na wstępie należy zauważyć, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 tekst jednolity), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem legalności, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny I instancji rozstrzyga sprawę w granicach sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in., że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, a podstawę orzekania przez ten sąd stanowi cały materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku całego prowadzonego w danej sprawie postępowania, gdyż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy.
Zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
§ 2. Organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć.
§ 3. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.
§ 3a. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej.
§ 4. O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.
Należy wskazać, iż postępowanie wszczyna się z urzędu przez podjęcie pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swej oceny jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Także w tym wypadku czynność powodująca wszczęcie postępowania z urzędu musi odpowiadać wymaganiom określonym w orzecznictwie sądowym i powinna być podjęta przez organ administracji publicznej właściwy do rozstrzygnięcia sprawy.
W niniejszej sprawie pismem wszczynającym postępowanie było wezwanie do zapłaty (decyzja organu I instancji) z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] (tak protokół rozprawy z dnia 24 kwietnia 2013 r. k-51 akt sądowych) w którym to Polska Organizacja Turystyczna wezwała skarżącego do zwrotu środków w kwocie 87930,00 zł. z tytułu nieterminowego rozliczenia zaliczki przekazanej w dniu 9 grudnia 2010 r.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego województwa Minister Rozwoju Regionalnego decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Natomiast Polska Organizacja Turystyczna po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], znak sprawy: [...]określiła Województwu [...] wysokość odsetek do zwrotu w kwocie 88470,00 zł. z tytułu nieterminowego rozliczenia zaliczki przekazanej w dniu 9 grudnia 2010 r.
Minister Rozwoju Regionalnego po rozpoznaniu odwołania skarżącego województwa zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r.
Rozpatrując merytorycznie niniejszą sprawę należy wskazać, iż postępowanie administracyjne zgodnie z art. 61 § 1 Kpa wszczęte może zostać z urzędu lub na wniosek. O ile przedmiot postępowania prowadzonego z inicjatywy strony i jego zakres zdeterminowane są treścią złożonego przez stronę wniosku, o tyle postępowanie prowadzone przez organ administracyjny z urzędu musi mieć jasno i precyzyjnie określony przedmiot, który nie może ulegać zmianie w toku postępowania bez zawiadomienia o tym stron, których postępowanie to dotyczy. Przedmiot postępowania, który powinien być podany do wiadomości stron w zawiadomieniu, o jakim mowa w art. 61 § 1 i 3 Kpa zakreśla granice postępowania, które nie mogą być zmienione bez poinformowania strony (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 listopada 2008 r., II SA/Gd 282/08; dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie kwestią zasadniczą jest ustalenie czy organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę po uchyleniu przez organ II ustalając skarżącemu przypadającą do zwrotu w wysokości 88470,00 zł (a nie jak w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] w wysokości 87930,00 zł) zmienił przedmiot sprawy bez zawiadomienia o tym strony.
Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco.
Jak wynika z akt administracyjnych Województwo [...] nie zostało zawiadomione o zmianie przedmiotu sprawy tj. o zmianie kwoty która przypadała do zwrotu.
W piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. (k-119 akt administracyjnych) skarżące województwo zostało zawiadomione jedynie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji w przedmiocie naliczenia odsetek, o których mowa w art.189 ust. 3 ufp, nie wskazano w nim o kwocie przypadającej do zwrotu. Ww. pismo zostało w wydane postępowaniu toczącym się w wyniku uchylenia decyzji I instancyjnej.
O przedmiotowej kwocie strona skarżąca dowiedziała się dopiero z decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r.
Jak wspomniano powyżej postępowanie wszczyna się z urzędu przez podjęcie pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swej oceny jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej.
W niniejszej sprawie pierwszą czynnością w sprawie było wezwanie do zapłaty z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] w którym to Polska Organizacja Turystyczna wezwała skarżącego do zwrotu środków w kwocie 87930,00 zł., a nie pismo z dnia [...] kwietnia 2012 r. w którym w ogóle nie wskazano kwoty przypadającej do zwrotu. Jak wskazał podczas rozprawy pełnomocnik ministra pismo to w istocie nie miało wpływu na rozstrzygniecie organu II instancji (zob. protokół rozprawy z dnia 24 kwietnia 2013 r. k-51 akt sądowych).
W sprawie, w której uchylono decyzję I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania nie toczą się dwa odrębne postępowania tj. jedno do wydania decyzji o uchyleniu decyzji I instancji, drugie toczące się w następstwie tego uchylenia.
W niniejszej sprawie toczy się jedno postępowanie wszczęte pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. i ono określa przedmiot postępowania.
Organ I instancji zmieniając przedmiot postępowania, a organ II instancji nie zauważając powyższego naruszyły art. 61 § 1 i 3 Kpa.
Powyższy fakt wywołuje konieczność uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji, określając przy tym stosownie do art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, co wywołuje skutek do daty uprawomocnienia wyroku.