Uzasadnienie
W dniu [...] stycznia 2014 r. skarżąca M. Sp. z o.o. w W. złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt. "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Oś Priorytetowa 8. Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki, działanie 8.2. Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B. Wraz z wnioskiem skarżąca złożyła Biznes Plan.
Po dokonaniu oceny projektu oraz w oparciu o dokumentację załączoną do wniosku o dofinansowanie, Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] poinformowała wnioskodawcę, iż w wyniku oceny merytorycznej obligatoryjnej dokonanej zgodnie z obowiązującymi kryteriami ww. wniosek nie uzyskał pozytywnej oceny. Wskazano, iż projekt nie spełnił wszystkich obligatoryjnych kryteriów oceny merytorycznej. Kryteria niespełnione to:
- - Kryterium 3 Projekt zwiększa efektywność lub warunkuje możliwość realizacji procesów biznesowych relacji B2B
Zgodnie z Przewodnikiem po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 dla działania 8.2 w ramach przedmiotowego kryterium: "Analizujemy projekt pod kątem zwiększenia efektywności procesów biznesowych realizowanych pomiędzy partnerami biznesowymi. Sprawdzeniu podlega, jakie procesy biznesowe partnerów biznesowych i Wnioskodawcy zostaną objęte wdrażanym rozwiązaniem elektronicznego biznesu typu B2B, jakie korzyści będą z tego wynikały dla Wnioskodawcy i jego partnerów oraz na czym polega wzrost efektywności tych procesów". Zgodnie z instrukcją do punktu 10 Biznes Planu należy przedstawić informacje dotyczące "oszacowania i uzasadnienia oczekiwanego wzrostu efektywności realizacji procesów biznesowych (Odpowiedź musi uwzględniać kontekst obecnej i przewidywanej intensywności zdarzeń gospodarczych np. poprzez wskazanie liczby obecnie realizowanych zamówień (transakcji) oraz liczby zamówień (transakcji), która przewiduje po wdrożeniu systemu. W przypadku przedsiębiorców planujących rozpoczęcie współpracy dzięki wdrożeniu systemu, wartość początkowa, względem której liczony jest wzrost efektywności, może przyjmować wartość zerową.)".
Zdaniem oceniających wnioskodawca nie zaprezentował w Biznes Planie informacji na temat wzrostu efektywności procesów biznesowych, a jedynie poinformował ogólnie o korzyściach partnerów biznesowych. Wnioskodawca opisał, w jakich procesach nastąpi automatyzacja i jakie aspekty obejmie. Zadaniem wnioskodawcy było jednak jednoznaczne wykazanie, że automatyzacja ta prowadzi do zwiększenia efektywności procesów biznesowych. W związku z powyższym kryterium uznano za niespełnione.
- - Kryterium 6 Wskaźniki produktu i rezultatu są:
obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia.
Zdaniem oceniających wnioskodawca w sposób nieprawidłowy opisał wskaźnik rezultatu "Średni miesięczny zysk z działalności operacyjnej". Zgodnie z instrukcją wypełnienia wniosku o dofinansowanie "Wnioskodawca powinien wskazać szczegółowe uzasadnienie oraz metodologię ustalenia wartości bazowej i docelowej danego wskaźnika rezultatu w opisie korespondującego celu na poziomie rezultatu w punkcie 13 Biznes Planu". W punkcie 13 Biznes Planu wnioskodawca nie uzasadnił z czego wynika zakładany wzrost średniego miesięcznego zysku. Poinformował jedynie, iż "(...) znacząco zwiększy swoje przychody i zyski operacyjne, co będzie wynikać z korzyści osiągniętych dzięki realizacji niniejszego projektu.''' Nie opisał jednak, jakie zmiany wpłynęły na zakładany wzrost przychodów i/lub spadek kosztów.
Ponadto wnioskodawca błędnie wskazał okres realizacji projektu, wpisując: "Okres realizacji projektu obejmuje 07/2014 do 30/2015" oraz błędnie wskazał okres, za który powinien zostać wyliczony średni miesięczny zysk operacyjny. Projekt kończy się 30.06.2015, a więc wartość docelowa wskaźnika powinna zostać wyliczona za okres: 1.07.2015-30.06.2016. Tymczasem w punkcie 13 Biznes Planu wnioskodawca stwierdził: "W okresie 12 miesięcy po zakończeniu projektu (01/2015 - 12/2015) firma znacząco zwiększy swoje przychody i zyski operacyjne(...)". Następnie wnioskodawca wyliczył średnią arytmetyczną zysku operacyjnych dla 24 miesięcy (pełen rok 2015 i 2016). Zdaniem RIF biorąc pod uwagę brak informacji, jakie konkretne zmiany w poszczególnych pozycjach przychodów i kosztów składają się na wzrost zysku, nie można uznać tak przedstawionej metodologii za wiarygodną. W związku z powyższym przedmiotowe kryterium uznano za niespełnione.
Nie zgadzając się z powyższą oceną merytoryczną obligatoryjną, pismem z [...] kwietnia 2014 r. skarżąca złożyła protest, wnosząc o przywrócenie wniosku do powtórnej oceny merytorycznej oraz umożliwienie wnioskodawcy dokonania zmian zgodnie z treścią wyjaśnień zawartych w tym proteście. Skarżąca zarzuciła nieprawidłowość w ocenie projektu poprzez niepoinformowanie wnioskodawcy za pośrednictwem faksu lub za pomocą e-maila o konieczności poprawienia lub uzupełnienia złożonych dokumentów. Protestująca podniosła – cytując odpowiednie informacje zawarte w Biznes Planie, iż wbrew opinii organu spełniła wszystkie kryteria.
W wyniku rozpoznania protestu Minister Administracji i Cyfryzacji pismem z dnia [...] września 2014r. znak [...] poinformował skarżącą, iż protest nie został uwzględniony. Organ podkreślił na wstępie, iż do dofinansowania rekomendowane są projekty, która łącznie:
- a) spełniają wszystkie kryteria oceny merytorycznej obligatoryjnej,
- b) uzyskały co najmniej 40 punktów w wyniku oceny kryteriów merytorycznych fakultatywnych (tj. bez uwzględnienia wpływu kryterium rozstrzygającego - projekt wykazuje wysoka efektywność ekonomiczną),
- c) osiągnęły próg minimalny finalnej liczby punktów (tj. z uwzględnieniem wpływu kryterium rozstrzygającego – projekt wykazuje wysoką efektywność ekonomiczną) w kolejności wynikającej z uzyskanej finalnej liczby punktów (malejąco od najwyższej liczby punktów do najniższej).
Odnosząc się do Kryterium 3 Projekt zwiększa efektywność lub warunkuje możliwość realizacji procesów biznesowych relacji B2B Minister wyjaśnił, iż zgodnie z instrukcją wypełniania punktu 10 biznes planu należy oszacować i uzasadnić oczekiwany wzrost efektywności realizacji procesów biznesowych (odpowiedź musi uwzględniać kontekst obecnej i przewidywanej intensywności zdarzeń gospodarczych np. poprzez wskazanie liczby obecnie realizowanych zamówień (transakcji) oraz liczby zamówień (transakcji), która przewiduje po wdrożeniu systemu. Przedstawione w proteście informacje nie spełniają tego wymogu. W dużej części dotyczą samego wnioskodawcy, a nie jego partnerów biznesowych. Zapisy dotyczące partnerów są sformułowane bardzo ogólnie i nie uwzględniają kontekstu obecnej i przewidywanej intensywności zdarzeń gospodarczych. Wymagane informacje nie zostały wskazane również w żadnym innym punkcie biznes planu. Wnioskodawca nie przedstawił jakichkolwiek szacunków dotyczących wzrostu efektywności realizowanych procesów biznesowych.
Odnosząc się do Kryterium 6 Wskaźniki produktu i rezultatu są obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia, Minister wskazał, iż podstawą negatywnej oceny był nieprawidłowy opis wskaźnika rezultatu "Średni miesięczny zysk z działalności operacyjnej". W punkcie 13 biznes planu wnioskodawca nie uzasadnił, z czego wynika zakładany wzrost średniego miesięcznego zysku. Ponadto błędnie wskazał okres realizacji projektu i okres, za który powinien zostać wyliczony średni miesięczny zysk operacyjny. Zdaniem IP przytoczone przez wnioskodawcę zapisy biznes planu nie są wystarczające do pozytywnej oceny kryterium. Zgodnie z instrukcją do punktu 13 biznes planu wnioskodawca był zobowiązany nie tylko do zaprezentowania, ale i uzasadnienia zmian zysku z działalności operacyjnej (w obrębie określonych przychodów i kosztów), odnosząc się do spodziewanych trwałych zmian w sposobie funkcjonowania przedsiębiorstwa i jego pozycji rynkowej, mających związek z realizowanym projektem (np. wzrost przychodów spowodowany rozbudową sieci dealerskiej i lepszą organizacją procesu produkcyjnego, spadek kosztów spowodowany wyeliminowaniem papierowego obiegu dokumentów, optymalizacja kosztów magazynowych dzięki możliwości zaplanowania dostaw w systemie just in time).
Ponadto błędne wskazanie okresu, za który powinna być liczona wartość docelowa wskaźnika, a także wyliczenie wartości wskaźnika jako średnią z 24 miesięcy, przy braku uzasadnienia, w jaki sposób wnioskodawca oszacował zakładany wzrost zysku, uniemożliwia stwierdzenie, że uchybienia te stanowiły oczywistą pomyłkę pisarską.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółka wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez właściwy organ. Zarzuciła:
- - dokonanie jednoznacznie błędnej i nierzetelnej oceny wniosku oraz zawartych w nim rozwiązań;
- - dokonanie niepełnej i powierzchownej oceny protestu oraz lakoniczne ustosunkowanie się do podniesionych w nim zarzutów;
- - naruszenie § 7 ust.2 pkt 8 Regulaminu przeprowadzania konkursu poprzez jego niezastosowanie i nie zwrócenie się przez Instytucję Pośredniczącą do skarżącej faksem lub pocztą elektroniczną o złożenie wyjaśnień dotyczących ocenianego wniosku o dofinansowanie, podczas gdy w danym przypadku zaistniała taka konieczność;
- - naruszenie art.30b ust.7 u.z.p.p.r. poprzez jego niezastosowanie i rozpatrzenie protestu z rażącym uchybieniem terminu wskazanego w ww. przepisie, tj. po upływie 140 dni od dnia wpływu protestu do Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw, podczas gdy zgodnie ze wskazanym przepisem protest powinien zostać rozpatrzony w ciągu 70 dni od dnia wpływu protestu do instytucji informującej o wynikach protestu, a jedynie w uzasadnionych przypadkach może zostać przedłużony przez właściwą Instytucję, o ile łącznie termin ten nie przekroczy 90 dni.
W motywach skargi przedstawiono stan faktyczny i prawny sprawy oraz rozwinięto podniesione wyżej zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentacją zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Podkreślił, iż ocena kryteriów dokonana przez RIF (Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw) została w sposób kompleksowy skontrolowana przez organ, który odniósł się do wszystkich, istotnych zarzutów zawartych w proteście. Rozpatrzenie protestu było więc rzetelne i wnikliwe. Skarżąca nie wykazała takiego zakresu naruszeń prawa proceduralnego lub materialnego, który uzasadniałby uchylenie rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art.3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w §2, natomiast §3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Z przepisu art. 30 c ust.1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (j.t. Dz.U. z 2009 r., nr 84, poz.712 ze zm., dalej u.z.p.p.r.) wynika, że po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.
Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Oceniając, co będzie stanowić wzorzec kontroli sądowej, uznać należy, że prawo, wedle którego oceniana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy u.z.p.p.r., ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Zatem kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez organ oceny projektu, sąd administracyjny ma na względzie zgodność z prawem powszechnie obowiązującym, a także z postanowieniami aktów wydanych na podstawie prawa powszechnie obowiązującego przez właściwe podmioty i w granicach ich kompetencji. Wzorzec kontroli stanowią zatem postanowienia u.z.p.p.r., postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego oraz postanowienia regulaminu konkretnego konkursu.
Odnosząc się zatem do wskazanych wyżej i mających w sprawie zastosowanie regulacji, wskazać należy, że wyznaczają one kompetencję i zakres uprawnień oraz ograniczeń sądu administracyjnego w toku kontroli legalności oceny projektu przeprowadzonej przez właściwą instytucję zarządzająca w ramach ogłoszonego konkursu.
W kontekście powyższych rozważań, badając legalność oceny wniosku zawartej w piśmie z dnia [...] września 2014r. stanowiącym rozpoznanie protestu Sąd uznał. że rozstrzygniecie to odpowiada prawu, a skarga jest nieuzasadniona.
Przyczyną nieprzyznania skarżącemu wnioskowanego dofinansowania było niespełnienie przez niego dwóch kryteriów merytorycznych obligatoryjnych. W myśl § 7 ust.2 pkt 9 Regulaminu przeprowadzania konkursu ocena merytoryczna obligatoryjna jest dokonywana w systemie zero-jedynkowym, w przypadku negatywnej oceny – niespełnienia przynajmniej jednego z kryteriów wniosek podlega odrzuceniu.
Zarzuty skargi oraz jej obszerne uzasadnienie zmierzają do wykazania, iż ustalenie przez instytucję oceniającą projekt i instytucję rozpatrującą protest, że wnioskodawca nie spełnia kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 3 i 6 zostało dokonane z naruszeniem przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz postanowień dokumentów regulujących dokonywanie oceny wniosków w konkursie.
Zgodnie z Przewodnikiem po kryteriach w ramach kryterium 3 "Projekt zwiększa efektywność lub warunkuje możliwość realizacji procesów biznesowych relacji B2B" projekt analizowany jest "(...)pod kątem zwiększenia efektywności procesów biznesowych realizowanych pomiędzy partnerami biznesowymi. Sprawdzeniu podlega, jakie procesy biznesowe partnerów biznesowych i Wnioskodawcy zostaną objęte wdrażanym rozwiązaniem elektronicznego biznesu typu B2B, jakie korzyści będą z tego wynikały dla Wnioskodawcy oraz na czym polega wzrost efektywności tych procesów. W przypadku rozpoczęcia współpracy z partnerami w koniku wdrożenia projektu, Wnioskodawca powinien wykazać, że wdrażane rozwiązania elektronicznego biznesu typu B2B warunkuje możliwość realizacji określonych procesów biznesowych".
Analizując w powyższym zakresie zapisy biznes planu należy zgodzić się z oceniającymi, że informacje w nim przedstawione dotyczą głównie wnioskodawcy, a nie jego partnerów biznesowych. Wskazuje na to np. fragment biznes planu przytoczony w zaskarżonym piśmie. Wnioskodawca przedstawia korzyści i oszczędności w swojej firmie, w żaden wymierny sposób nie przekładające się na zintensyfikowanie procesów biznesowych. O tym, że konkurs wymaga takiego końcowego efektu wskazuje instrukcja wypełniania biznes planu, która w pkt 10 wyjaśnia m.in., że "...należy oszacować i uzasadnić oczekiwany wzrost efektywności realizacji procesów biznesowych (Odpowiedź musi uwzględniać kontekst obecnej i przewidywanej intensywności zdarzeń gospodarczych np. poprzez wskazanie liczby obecnie realizowanych zamówień (transakcji) oraz liczby zamówień (transakcji), która przewiduje po wdrożeniu systemu". W tym punkcie biznes planu strona natomiast wskazała tylko ogólnie, że: "Automatyzacja procesów związanych z zamawianiem usług, podpisywaniem umów oraz ich rozliczaniem pozwoli na zwiększenie skali współpracy pomiędzy Partnerami".
Jak z powyższego wynika strona w żaden sposób nie zadośćuczyniła w/w wymogom konkursu.
Z kolei co do kryterium nr 6 Instrukcja mówi: "Sprawdzeniu podlega prawidłowość informacji dotyczących wskaźników produktu i rezultatu, mając na uwadze specyfikę działań przewidzianych w ramach projektu oraz spójność wskaźników z całym projektem. Badaniu będzie podlegało, czy wskaźniki odpowiednio odzwierciedlają deklarowane efekty projektu oraz czy są możliwego zmierzenia (na podstawie danych, gromadzonych w tym celu Wnioskodawcę/Beneficjenta oraz danych ogólnodostępnych z jednoznacznie zidentyfikowanych, wiarygodnych źródeł). Sprawdzamy, czy określono wskaźniki produktu rezultatu zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie oraz wewnętrzną instrukcją Biznes Planu.
Sprawdzeniu podlega, czy Wnioskodawca podał wartość dla wszystkich czterech obligatoryjnych wskaźników produktu. Ponadto sprawdzamy, czy wnioskodawca określił wartość czterech obligatoryjnych wskaźników rezultatu oraz przedstawił prawidłowo korespondujące cele na poziomie rezultatu. Specyfika konkretnego projektu może narzucać konieczność określenia również dodatkowych wskaźników rezultatu oraz przedstawienia opisu powiązanych z nimi celów na poziomie rezultatu.
Przyjęte wartości dla wszystkich wskaźników przyjęte wartości dla wszystkich wskaźników produktu i rezultatu projektu muszą być realne możliwe do osiągnięcia przez Wnioskodawcę".
Z powyższym koresponduje zapis w pkt. 13 instrukcji wypełniania biznes planu. Wynika z niego w sposób nie budzący wątpliwości, że wnioskodawca powinien opisać metodologię obliczania i weryfikowania (źródła danych, algorytmy itd. wskaźników rezultatu.
Analizując zapisy biznesplanu należy zgodzić się z Instytucją Pośredniczącą, że nie zawiera on żadnych wyliczeń i danych pozwalających na weryfikację przyjętego wzrostu zysku. Fakt ten jest w ocenie WSA oczywisty.
Powyższe wskazuje, że ocena projektu w ramach kryterium merytorycznego nr 3 i 6 została zarówno przez RIF, jak i IP przeprowadzona prawidłowo. Zapisy wniosku i biznes planu w tych punktach w sposób ewidentny nie odpowiadają wymogom dokumentacji konkursowej.
Niezasadny jest też zarzut naruszenia § 7 ust. 2 pkt 8 Regulaminu. Możliwość wezwania przez Komisję Konkursową do złożenia wyjaśnień nie może prowadzić do uzupełniania treści w ogóle nie przedstawionych we wniosku lub biznes planie lub do korygowania błędów strony. Takiego rozumienia tego zapisu nie dałoby się pogodzić z konkursowym charakterem ubiegania się o dofinansowanie i zasadą równego traktowania wszystkich uczestników. Taki pogląd był już wielokrotnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (m.in. w orzeczeniach powołanych w odpowiedzi na skargę).
Należy zgodzić się ze skarżącą, że protest został rozpoznany z naruszeniem terminu określonego w art. 30b ust. 7 u.z.p.p.r., jednak to uchybienie w żaden sposób nie wpłynęło na prawidłowość merytorycznej oceny, a tym samym na sytuację prawną strony. Wobec powyższego samo nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi.
Wobec stwierdzenia, że ocena merytoryczna wniosku została przeprowadzona prawidłowo, a stwierdzone uchybienie w terminie rozpoznania protestu nie ma wpływu na poprawność oceny, skargę należało oddalić na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.