Uzasadnienie
Przedmiotem skargi z 5 września 2008 r. wniesionej przez K.G. jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S., nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
W dniu 4 maja 2005 r. do Biura Powiatowego ARiMR w S. wpłynął wniosek K.G. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005.
We wniosku producent zadeklarował następujące działki rolne:
Decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] – utrzymaną w mocy decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] – Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z sankcjami w okresie kolejnych trzech lat kalendarzowych z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości dotyczące zadeklarowanych przez wnioskodawcę działek (działka nr [...] nie figurowała w ewidencji gruntów, działka nr [...] została objęta wnioskiem również przez innego producenta).
Wyrokiem z dnia 13 listopada 2007 r., o sygn. akt IV SA/Wa 1406/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jednocześnie zauważono, iż w ocenie Sądu decyzja w zakresie w jakim z jej treści wynika, iż płatnościami za rok 2005 nie mogą być objęte grunty na działce ewidencyjnej o nr [...], jest prawidłowa, bowiem Skarżący działki tej nie użytkuje, zaś płatności, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (D.U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.) przysługują wyłącznie osobom (podmiotom) prowadzącym na konkretnych użytkach produkcję rolną - posiadaczom gruntów.
Następnie organ – mając na uwadze wytyczne zawarte w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2007 r. – zwrócił się do wnioskodawcy o złożenie wyjaśnień i przedstawienie aktualnych wypisów z ewidencji gruntów i budynków dla działek o nr [...].
W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 13 maja 2008 K.G., wskazując na treść aktu notarialnego nr [...] poinformował, iż jest właścicielem działek o nr [...].
Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych.
W uzasadnieniu decyzji w oparciu o informacje i wypisy otrzymane z Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w S. organ wskazał, iż działka nr [...] nie występuje w rejestrach gruntów wsi R.. Po jej podziale w roku 1998 na działki [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha, działka nr [...] została wykupiona aktem notarialnym Nr [...] przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w S., siedziba w S. działającym w imieniu Skarbu Państwa i stanowi własność Skarbu Państwa, natomiast działka nr [...] stanowi własność J.B.
Ponadto zaznaczył, iż działka nr [...] stanowi własność J.B. i jej powierzchnia całkowita wynosi [...] ha, pozostałe działki mają następujące powierzchnie całkowite: [...] — [...] ha; [...] - [...] ha; [...] - [...] ha; [...] - [...] ha; [...] — [...] ha. Organ podniósł, iż działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa a jej użytkownikiem jest Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w S., siedziba S. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR powołał się także na treść wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r. w dotyczącym skargi K.G. na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie założenia ewidencji budynków, w którym to wyroku stwierdzono, iż K.G. jest właścicielem gospodarstwa rolnego, położonego we wsi R. gmina C. na podstawie aktu notarialnego Nr [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia 8 października 1995 r. w sprawie o dział spadku i zniesienie współwłasności i składającego się z działek o nr [...]. W związku z powyższym organ stwierdził, iż akt notarialny nr [...] nie jest jedynym dokumentem regulującym własność działek deklarowanych we wniosku o płatności.
Ponadto wskazał, iż zmiany w zakresie własności wynikające z postanowienia sądowego z dnia 8 października 1995 r. (sygn. akt I Ns 222/88) zostały wprowadzone do rejestru gruntów i na tej podstawie w wypisach z rejestru gruntów J.B. figuruje jako wyłączny właściciel działki o nr [...], natomiast K.G. jako wyłączny właściciel działek o nr [...].
W związku z powyższym organ stwierdził, iż płatność przysługuje wnioskodawcy do następujących działek rolnych zadeklarowanych we wniosku:
* A - powierzchnia [...] ha;
B - powierzchnia [...] ha;
- - C - powierzchni [...] ha;
* D - powierzchnia [...] ha;
* F - powierzchnia [...] ha;
których łączna powierzchnia wynosi 3,29 ha.
Organ wykluczył z płatności działki rolne E - o powierzchni [...] ha i G - o powierzchni [...] ha z uwagi na ustalenie, iż działka nr [...], na której została zadeklarowana działka E, nie istnieje w ewidencji gruntów, a działka nr [...], na której została zadeklarowana działka rolna G nie jest własnością K.G. i nie jest przez niego użytkowana.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S., nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.
Pismem z dnia 5 września 2009 r. (data nadania pocztowego) K.G. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W treści skargi ponownie wskazał, iż na podstawie aktu notarialnego [...] jest posiadaczem gruntów o powierzchni [...] ha wraz budynkami na działce nr [...] o powierzchni [...] ha. Zaznaczył, iż jest współwłaścicielem w wymiarze ¾ działek nr [...] oraz działki nr [...] o powierzchni [...] ha. Podkreślił, iż z powodu niezgodności z treścią aktu notarialnego [...] nie odbiera wezwania do zapłaty podatku rolnego z Urzędu Gminy C. Podniósł, iż z postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia 8 października 1995 r. (sygn. akt I Ns 222/88) w sprawie o dział spadku i zniesienie współwłasności jest niezgodne z prawem.
W kolejnych pismach procesowych Skarżący ponownie wskazywał na ww. argumenty.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARiMR wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej – p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.
W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały wpływ na tę ocenę.
Kierując się powyższymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Złożony w maju 2005 r. wniosek Skarżącego o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych podlegał rozpatrzeniu według zasad wynikających z ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Ustawa ta nie obowiązywała w dacie wydawania decyzji pierwszoinstancyjnej tj. [...] czerwca 2008 r. oraz drugoinstancyjnej tj. [...] sierpnia 2008r. ale jej przepisy miały zastosowanie w czasie wydawania decyzji, albowiem - mimo uchylenia z dniem 27 lutego 2007 r. ustawy z 18 grudnia 2003 r. w związku z wejściem w życie nowej ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie nowej ustawy, stosować należało przepisy dotychczasowe (patrz: art. 53 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217).
Mający zastosowanie w sprawie przepis art. 2 ust. 1 ustawy z 18.12.2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru stanowił, iż płatności przysługują osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Ponieważ ustawa nie zdefiniowała samodzielnie pojęcia "posiadanie", a jest to termin prawa cywilnego, dla określenia jego znaczenia na użytek spraw dotyczących przyznania płatności do gruntów rolnych, należało sięgnąć do znaczenia tego pojęcia wypracowanego przez kodeks cywilny.
W świetle art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie nie jest prawem, ani uprawnieniem; jest stanem faktycznym, pozostającym pod ochroną prawną, nawet, jeżeli jest bezprawne.
W okolicznościach niniejszej sprawy organy obu instancji prawidłowo uznały, iż Skarżący nie był w 2005 r. w posiadaniu gruntów rolnych oznaczonych jako działki G (położonej na działce ewidencyjnej [...]) oraz E (położonej na działce ewidencyjnej [...]), o dopłaty, do których wystąpił – działka [...] została zgłoszona przez innego producenta, zaś działka [...] nie figuruje w ewidencji gruntów. Sam K.G. przyznał, że działki E i G użytkuje J.B., jednak zaznaczył, że czyni to bezprawnie. Konsekwencją bezspornego w sprawie faktu, że grunty rolne objęte wnioskiem o dopłaty na rok 2005, nie były użytkowane przez Skarżącego, musiała być odmowa przyznania płatności środków unijnych jak również nałożenie na niego obligatoryjnych sankcji finansowych z tytułu zawyżenia zadeklarowanej do płatności powierzchni gruntów. Organy administracji orzekające o dopłatach do gruntów rolnych finansowanych ze środków unijnych, miały bowiem obowiązek stosowania przepisów Rozporządzenia Komisji Europejskiej z dnia 29.10.2004 r. określającego szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. UE.
L. Nr 345, poz. 1). Artykuł 138 tego rozporządzenia określa zaś precyzyjnie i wiążąco wysokość potrąceń do odjęcia z wypłat pomocy, do których rolnik będzie uprawniony na podstawie wniosków składanych w ciągu 3 kolejnych kalendarzowych lat, w sytuacji ustalenia różnicy między zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem posiadanych gruntów rolnych przekraczającej 50 %. W świetle zapisu rozporządzenia w opisanej sytuacji rolnik jest wykluczany z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym, zaś kwota ta jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę.
Jednocześnie Sąd wyjaśnia, iż konflikt pomiędzy Skarżącym a J.B. dotyczący wyżej wymienionych działek może być przedmiotem rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu, prowadzonym przed sądem powszechnym. Zadaniem ARiMR nie jest rozstrzyganie sporów między wnioskodawcami a jedynie ustalenie, kto jest posiadaczem spornych działek oraz spełnia wymogi związane z utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Należy też zauważyć, iż celem ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych jest finansowe wspieranie producentów rolnych, czyli osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne, chociaż nie są ich właścicielami (wyrok w sprawie II SA/Bk 718/04 z dnia 12.07.2005 r., w sprawie II SA/Bk 1107/05 z dnia 20 kwietnia 2006 r.). Stąd poprzez złożenie wniosku o przyznanie płatności oraz prowadzenie w związku z tym postępowania wyjaśniającego nie można domagać się modyfikacji danych zawartych w aktach własności, w ewidencji gruntów i budynków oraz księgach wieczystych.
Reasumując w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, postępowanie poprzedzające wydanie decyzji zostało prawidłowo przeprowadzone, a organy administracji orzekające w sprawie działały zgodnie z przyznanymi ustawowo kompetencjami. Powyższe uzasadniało oddalenie skargi. Stąd orzeczono jak w sentencji (art. 151, 250 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270).