Uzasadnienie
L.Z.W.N. w P. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na informację zawartą w piśmie M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w Warszawie z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] dotyczącą negatywnego rozpatrzenia protestu złożonego wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, wydaną w następującym stanie faktycznym:
W dniu [...] maja 2009r. M. Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (dalej: MJWPU) ogłosiła konkurs na składanie wniosków do Działania 5.2. -,,Rewitalizacja miast’’ w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007-2013 (dalej: RPO WM).
Wnioski o dofinansowanie miały być składane od [...] maja 2009r. do [...] czerwca 2009r.
W § 4 pkt 2 Regulaminu konkursu, przyjętego przez Komitet Monitorujący RPO WM uchwałą nr 5/08 z dnia 25 czerwca 2008 r. wskazano przykładowe projekty odnowy obszarów miejskich. Między innymi jest to,,renowacja budynków o wartości architektonicznej i znaczeniu historycznym, m.in. zlokalizowanych w strefie ochrony konserwatorskiej, w tym prace konserwatorskie, odnowienie fasad i dachów budynków wraz z zagospodarowaniem przyległego terenu,,.
W pkt. 3 wskazanego wyżej paragrafu regulamin stanowił, że,,konkurs nie obejmuje projektów z zakresu odnowy infrastruktury mieszkalnictwa (kategoria interwencji nr 78)".
W dniu [...] czerwca 2009r. wniosek o dofinansowanie w ramach wspomnianego Konkursu zatytułowany [...] złożyło skarżące Z. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009r. MJWPU poinformowała Z. o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z przyczyn formalnych.
Wyjaśniła, że wniosek nie spełnia kryterium formalnego 10 Zgodność z Regulaminem konkursu przyjętego przez Komitet Monitorujący RPO WM uchwałą nr 5/08 z dnia 25 czerwca 2008r. oraz Szczegółowym Opisem Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007 – 2013. Wskazała, że konkurs [...] nie obejmuje projektów z zakresu odnowy infrastruktury mieszkalnictwa.
W dniu [...] sierpnia 2009r. Z. wniosło do MJWPU protest, twierdząc, m.in., że złożony projekt jest zgodny z Regulaminem konkursu w szczególności § 4 pkt 1 i 2 oraz § 5 pkt 2. Stwierdziło, że wniosek o dotację zapobiega obniżeniu degradacji starej zabudowy Miasta P. w części dotyczącej budynków wymienionych w projekcie. Budynki posiadają indywidualny wpis do rejestru zabytków Miasta P. ze względu na ich wartość architektoniczną i znaczenie historyczne, a zakres robót wymieniony we wniosku jest bezspornie renowacją tych budynków. Wszystkie wymienione prace zostały zgłoszone do Lokalnego Planu Rewitalizacji Miasta P. i są zatwierdzone przez lokalny samorząd.
Stowarzyszenie wskazało, że ich wniosek nie zawiera propozycji polepszenia funkcji mieszkalnych budynków; natomiast zmierza do zachowania substancji budynków (m.in. remont stropów) i podniesienia walorów estetycznych układu urbanistycznego P. Starówki.
W związku z tym skarżący wnosił o ponowne przeanalizowanie wniosku i nadanie mu dalszego biegu.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2009r MJWPU poinformowała Z., iż protest został rozpatrzony negatywnie.
MJWPU stwierdziła, że zgodnie ze Szczegółowym Opisem Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007 – 2013 oraz Regulaminem Konkursu Priorytet V,,Wzmocnienie roli miast w rozwoju regionu’’ Działanie 5.2.,,Rewitalizacja miast’’, konkurs nie obejmuje projektów z zakresu odnowy infrastruktury mieszkalnictwa. Wskazała w związku z tym, że wniosek o dofinansowanie nie spełnia kryterium formalnego 6 – Zgodność z działaniem opisanym w Uszczegółowieniu RPO WM – punkt a – zgodność z celami Działania. Wobec czego wniosek o dofinansowanie został odrzucony z przyczyn formalnych.
W dalszej części uzasadnienia Jednostka stwierdziła, że procedura oceny była przeprowadzona prawidłowo. Wskazała, że każdy wniosek poddawany jest weryfikacji formalnej pod kątem spełnienia kryteriów formalnych. W przypadku niespełnienia chociażby jednego z nich wniosek zostaje odrzucony na etapie weryfikacji formalnej.
L.Z.W.N. w P.wniosło skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w której wniosło o jej uwzględnienie i przekazanie wniosku o dotacje do dalszego postępowania.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Z. zarzuciło bezzasadne potraktowanie wniosku jako niezgodnego z celami konkursu. Wskazało, że Regulamin konkursu w § 4 wyraźnie określa cele Działania 5.2. jako odnowę zdegradowanych obszarów miast podając przy tym przykłady takich projektów. Wśród nich wymienia się w punktorze pierwszym punktu 2 powyższego paragrafu projekt: renowacja budynków o wartości architektonicznej i znaczeniu historycznym m. in. zlokalizowanych w strefie ochrony konserwatorskiej, w tym prace konserwatorskie, odnowienie fasad i dachów wraz z zagospodarowaniem przyległego terenu.
Skarżący podkreślił, że skoro celem jego projektu (str. 7 wniosku, dział C4) jest przywrócenie świetności, dawnego wyglądu oraz poprawa stanu technicznego i estetycznego wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków miasta P. budynków spełniających funkcje biurowo- usługowe oraz mieszkalne, w ramach Lokalnego Programu Rewitalizacji, to jest to odnową zdegradowanych obszarów miejskich.
Z. podniosło również, że jego zdaniem, punkt 3 paragrafu 4 Regulaminu konkursu, na którym opiera argumenty rozstrzygnięcie MJWPU jest sprzeczny z celami wyznaczonymi w punkcie 1 i 2 tego paragrafu. Wskazało, że traktowanie i ocena wniosku jako niezgodnego z celami konkursu jest bezzasadne.
Skarżący podkreślił, że budynki które mają podlegać renowacji, dzięki m. in. funduszom unijnym, są integralną i ważną częścią składową architektonicznej substancji zabytkowej miasta P., mają wartość historyczną i przez to są objęte ścisłą ochroną konserwatorską.
Dalej skarżący zarzucił Jednostce brak jednoznacznego stanowiska w sprawie wskazując, że: w pierwszym piśmie z dnia [...] 08.2009r. jako podstawę negatywnego rozstrzygnięcia podano kryterium nr 10 załącznika nr 5 Uszczegółowienia RPO WM, natomiast w odmowie uwzględnienia protestu – pismo z dnia [... 09.2009r. wskazano kryterium 6 powyższego załącznika. Jest to, zdaniem skarżącego, dowód na niejasność reguł rozpatrywania wniosków i na wewnętrzną sprzeczność Regulaminu konkursu, w którym pkt 3 paragrafu 4 stoi w opozycji do punktu 1 i 2 tego paragrafu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 kwietnia 2010 r. stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia M. Jednostce Wdrażania Projektów Unijnych oraz zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego. WSA rozpoznając skargę Z.uznał, że protest polemizował z oceną organu w przedmiocie odrzucenia wniosku. Zdaniem Sądu, w wyniku rozpoznania złożonego protestu, Instytucja Zarządzająca stwierdziła, iż protest został rozpatrzony negatywnie, gdyż wniosek o dofinansowanie nie spełnia kryterium formalnego 6 – Zgodność z Działaniem opisanym w Uszczegółowieniu RPO WM – punkt a – zgodność z celami Działania, w sytuacji, w której w toku oceny projektu wskazano na brak spełnienia kryterium nr 10. Tym samym w trakcie rozpoznawania sprawy została zmieniona podstawa prawna negatywnego rozstrzygnięcia, co nie może mieć miejsca.
Sąd powołując się na treść art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju podkreślił, że do postępowania w zakresie ubiegania się o udzielanie dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże w zakresie ubiegania się o udzielenie dofinansowania w trybie określonym w ustawie obowiązują zasady zbliżone do instytucji uznania administracyjnego, którego kryteria powinny być przedstawione w obrębie aktu lub czynności, o których wydaniu lub dokonaniu strona jest informowana. Zdaniem Sądu w tej sprawie MJWPU orzekła w sposób dowolny, najpierw oceniając, że projekt Zrzeszenia nie spełnia kryterium zgodności z Regulaminem Konkursu, który nie obejmuje projektów z zakresu odnowy infrastruktury mieszkalnictwa, a następnie, że nie jest zgodny z celem Działania.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. Jednostka Wdrażania Programów Unijnych wniosła skargę kasacyjną, w której zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 30c ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), ponieważ skarga była niekompletna i powinna być pozostawiona bez rozpatrzenia;
- b) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. – poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia;
- c) art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo tego, że ocena wniosku złożonego przezL.Z.W.N. w P., dokonana przez M. Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych, odpowiadała prawu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że o przeprowadzeniu oceny projektu w sposób naruszający prawo można mówić wyłącznie w przypadku, gdyby w jej trakcie został naruszony konkretny przepis prawa w powiązaniu ze stosownymi zasadami wdrażania. Tymczasem Sąd I instancji nie wskazał przepisu prawa, który organ naruszył w trakcie oceny wniosku. Ponadto, Sąd nie wskazał przepisów procedury wdrażania, które miały zostać naruszone. Organ dokonujący oceny wniosku działał na podstawie procedury obowiązującej w danym konkursie, czemu dał wyraz zarówno w piśmie informującym o odrzuceniu wniosku oraz w piśmie o odrzuceniu protestu. Sam fakt, że organ zmienił podstawę rozstrzygnięcia nie stanowi, zdaniem skarżącej, o dowolności postępowania organu w sprawie.
Z wymienionych powodów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o orzeczenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 czerwca 2010 r. oddalił skargę kasacyjną i zasądził na rzecz Stowarzyszenia koszty postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutów skargi NSA wskazał, że Sąd I instancji, stwierdził, że skarga jest kompletna a organ w postępowaniu przed tym Sądem nie kwestionował prawidłowości załączników do skargi. Wbrew stanowisku skarżącego WSA wskazał również podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia i należycie je uzasadnił. Skarżący nie zakwestionował wątpliwości Sądu co do treści i stosowania regulaminu Konkursu i Uszczegółowienia [...] w odniesieniu do złożonego wniosku, które to dokumenty trafnie zostały uznane za stanowiące równorzędną podstawę rozpoznawania złożonych wniosków. NSA stwierdził, że analiza przepisów wspomnianych aktów prawnych w sposób właściwy doprowadziła Sąd I instancji do zakwestionowania odrzucenia wniosku z przyczyn formalnych na etapie wstępnym, uznając, że stanowisko Jednostki jest wadliwe. Ponadto NSA stwierdził, że sama zmiana kryteriów oceny wniosku nie stanowiła istotnego uchybienia procesowego.
Po ponownym rozpoznaniu protestu pismem z [...] listopada 2010 r. M. Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała Z., że protest został oddalony. W uzasadnieniu swojego stanowiska Jednostka podkreśliła, że zgodnie z § 4 ust. 3 Regulaminu konkursu zorganizowanego dla priorytetu V Działanie 5.2 "Rewitalizacja miast" nie można było dofinansować projektów z zakresu odnowy infrastruktury mieszkalnictwa. Wskazała, że Regulamin nie zawiera bliższego określenia pojęcia infrastruktura mieszkalnictwa, ale pojęcie to zdefiniowane jest w art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (DZ.U.WE L 371 z 27.12. 2006 r. Z treści artykułu wynika jakie działania w zakresie mieszkalnictwa są kwalifikowalne, co powoduje, że wszelkie inne wydatki w tym zakresie są niekwalifikowalne.
Ponadto Jednostka stwierdziła, że zapisy § 4 Regulaminu konkursu tylko pozornie są sprzeczne ponieważ ustęp trzeci tego paragrafu zawiera wyjątek od reguły przewidzianej w jego ustępach jeden i dwa. Jednostka wskazała, że § 4 ustęp 1 ogólnie informuje o działaniach, które mogą być dofinansowane w ramach Działania 5.2 (i co do zasady także w ramach tego konkursu), w ustępie drugim wskazuje się przykładowe projekty, które mogą być dofinansowane, a w ustępach 3 i 4 wskazuje się wyłączenia z dofinansowania działania, które co do zasady mogłyby podlegać takiemu dofinansowaniu ale zostały z niego wyłączone. Podkreślono, że budynki, których dotyczy wniosek są budynkami mieszkalnymi wyłączonymi z dofinansowania, przy czym w odniesieniu do działań związanych z mieszkalnictwem Zarząd Województwa M. w harmonogramie konkursów na 2010 r. przewidział oddzielny konkurs. Jednostka wskazała w związku z tym, że przedstawiony w konkursie przez Z. projekt nie spełniał kryterium formalnego nr 10 – Zgodność z Regulaminem konkursu zatem odrzucenie go było uzasadnione.
Nie zgadzając się z przedstawionym stanowiskiemL.Z.W.N. w P.wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze opisano dotychczasowy tok sprawy wskazując, że sposób oceny wniosku był już poddany ocenie WSA w sprawie V SA/Wa 367/10 oraz przez NSA w sprawie II GSK 673/10, w których zakwestionowane zostało stanowisko MJWPR podjęte na etapie formalnej oceny wniosku. Podkreślono, że stanowisko prawne zajęte przez Sądy nie budzi wątpliwości zatem sposób rozstrzygnięcia protestu dokonany pismem z 5 listopada 2010 r. musi być uznany za wadliwy. Dodatkowo skarżący wniósł o zbadanie w ramach nadzoru prowadzonego przez Sądy administracyjne czy Jednostka nie pozostawała w bezczynności w przedmiotowej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skargę należało uwzględnić ponieważ jej zarzuty zawarte w skardze są trafne. Należy przypomnieć, że w sprawie oceny zgłoszonego przez skarżące Z. projektu w ramach konkursu zorganizowanego dla priorytetu V " Wzmacnianie roli miast w rozwoju regionu", Działanie 5.2 "Rewitalizacja miast", dokonanego przez MJWPU w W.w dniu [...] sierpnia 2009 r., zarówno WSA w Warszawie jak i NSA zajęły stanowisko w wydanych przez siebie wyrokach.
W odniesieniu do postępowania w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma m.in. ustawa z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. 2009.84.7120). W art. 30e ustawy postanowiono, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Treść tego przepisu wskazuje, że nie został wyłączony art. 153 ustawy p.p.s.a., który stanowi, że "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia".
Mając powyższe wskazanie na uwadze należy uznać, że rozstrzygnięcie protestu dokonane przez Jednostkę w piśmie z [...] listopada 2010 r. było nieprawidłowe. Trafnie wskazał skarżący, że WSA w Warszawie w swoim wyroku z 9 kwietnia 2010 r. sygn. V SA/Wa 367/10 przyjął, że treść i stosowanie Regulaminu konkursu i Uszczegółowienia [... w odniesieniu do złożonego wniosku, stanowią równorzędną podstawę rozpoznawania złożonych wniosków.
Sąd przyjął, że dokonując oceny projektu w zakresie oceny spełnienia kryterium 10 określonego w Uszczegółowieniu [... t.j. jego zgodności z Regulaminem konkursu, należy mieć na względzie sprzeczność jego zapisów a konkretnie w odniesieniu do treści § 4 Regulaminu. Sąd podkreślił, że w jego pkt. 1 – poświęconym Celowi Działania 5.2.,,Rewitalizacja miast’’ postanowiono m.in.,, planowane są działania rewitalizacyjne obejmujące również tereny poprzemysłowe i powojskowe oraz infrastrukturę mieszkaniową, w tym starą zabudowę oraz osiedla mieszkaniowe’’, w pkt.2. – wskazującym na przykładowe rodzaje projektów – z pkt.3 stanowiącym, że,,konkurs nie obejmuje projektów z zakresu infrastruktury mieszkalnictwa’’ Sąd przyjął, że sprzeczność ta powoduje dowolność rozstrzygnięcia.
Należy podkreślić, że ocenę zawartą w wyroku WSA należy odczytywać łącznie ze stanowiskiem zawartym w wyroku NSA z 30 czerwca 2010 r. II GSK 673/10, w którym NSA uznając wyrok Sądu I instancji za prawidłowy wyraził pogląd, że w okolicznościach sprawy odrzucenie projektu we wstępnej fazie w oparciu o kryterium formalne było wadliwe i sprzeczne z Regulaminem i Uszczegółowieniem RPO WM – Celami Działania i wskazując, że powinno dojść do jego merytorycznej oceny. W tym stanie rzeczy MJWPU będąc związana w myśl art. 153 p.p.s.a. wskazaniami zawartymi w w/w wyrokach ma obowiązek jeszcze raz rozpoznać protest w kierunku wynikającym z ich treści.
Tym samym biorąc pod uwagę wspomniane okoliczności i mając na względzie treść art. 30c ust.3 pkt 1ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Ponadto Sąd stwierdza, że nie znalazł podstaw do zajęcia stanowiska w sprawie ewentualnej bezczynności Jednostki w sprawie.