Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 26 września 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 278/22

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi, wniesionej przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: skarżąca, spółka, strona) jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Prezes PGW lub organ odwoławczy) z dnia 6 grudnia 2021 r. nr KZT.70.303.2020/4 utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ regulacyjny, Dyrektor RZGW) z dnia 13 sierpnia 2021 r. nr PO.RZT.70.369.2021/D/MB o odmowie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę na terenie miasta Poznania na okres 3 lat oraz nałożenia na spółkę obowiązku przedłożenia, w terminie 30 dni, poprawionego projektu taryfy.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 24 czerwca 2021 r. spółka zwróciła się do organu regulacyjnego o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę na terenie miasta Poznania na okres 3 lat. Wniosek ten został złożony w efekcie realizacji obowiązku nałożonego decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Poznaniu z dnia 25 maja 2021 r., którą organ regulacyjny odmówił zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę na terenie miasta Poznania i nałożył na przedsiębiorstwo obowiązek przedłożenia poprawionego projektu taryfy i uzasadnienia.

Pismem z dnia 6 lipca 2021 r. organ wezwał spółkę do złożenia dodatkowych informacji i wyjaśnień, w tym w szczególności do: wyjaśnienia działań mających na celu optymalizację kosztów; skorygowania danych w tabeli C; uzasadnienia przyjętej marży zysku; złożenia szczegółowych kalkulacji poszczególnych pozycji kosztowych przedstawionych w tabelach C i D. W odpowiedzi spółka przedłożyła skorygowane tabele od A do H. W kolejnym piśmie z dnia 28 lipca 2021 r. spółka odniosła się do informacji organu o pozostawaniu niespełnionych przesłanek zależnych od strony, które mogły skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem, składając dodatkowe wyjaśnienia oraz skorygowaną tabelę C. Decyzją z dnia 13 sierpnia 2021 r. działając na podstawie art. 24c ust. 3, art. 27a ust. 1 oraz 27c ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028), organ regulacyjny odmówił zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę na terenie miasta Poznania na okres 3 lat oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia decyzji poprawionego projektu taryfy.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przesłanką uzasadniającą odmowę zatwierdzenia taryfy jest sporządzenie jej niezgodnie z § 3 pkt 1 lit. e rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 472 ze zm.), tj. w sposób uniemożliwiający łatwości obliczania i sprawdzania cen i stawek opłat, gdyż wyjaśnienia kierowane do organu regulacyjnego winny być podparte stosowną dokumentacją, a wszystkie dokumenty, tabele, zestawienia, umowy powinny być opatrzone precyzyjnym opisem, ponieważ zadaniem organu regulacyjnego jest sprawdzanie zasadności wniosku, a nie dochodzenie celowości przedłożonych dokumentów.

Organ dodał, że spółka nie dokonała optymalizacji kosztów, a także nie dostosowała się do § 7 ust. 6 rozporządzenia taryfowego, poprzez rozkładanie inwestycji na zbyt krótki czas amortyzacji. Koszty amortyzacji między drugim a trzecim okresem obowiązywania nowej taryfy wzrastają o ponad 7,4%. Znaczny wzrost kosztów w krótkim czasie, powoduje znaczny wzrost wysokości niezbędnych przychodów a przez to skokowy i znaczny wzrost cen. Ponadto w sposób nieuzasadniony spółka przyjęła poziom marży zysku w odniesieniu do którego celowe, zdaniem organu jest odwołanie do regulacji prawa europejskiego, które posługuje się pojęciem "rozsądnego zysku", co w przeliczeniu dla polskiej waluty daje 1,86%.

W ocenie organu zaproponowanej przez spółkę marży zysku w pierwszym okresie obrachunkowym planowanej taryfy na poziomie ok 7,3%, w drugim okresie na poziomie ok. 8,2%, w trzecim okresie ok. 7,7% wartości niezbędnych przychodów, nie można uznać za koszt uzasadniony.

W konsekwencji organ regulacyjny uznał, że przedstawione zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkość usług i warunków ich świadczenia dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie miasta Poznania nie zostały sporządzone w sposób zapewniający łatwość obliczania oraz sprawdzania cen i stawek opłat oraz nie zapewniają ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym i nadmiernym wzrostem cen i stawek opłat.

W odwołaniu od tej decyzji spółka podniosła zarzut naruszenia art. 24c ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 3 rozporządzenia taryfowego. Wskazała, że nie stosuje podwyższonych stawek amortyzacyjnych umożliwiających skrócenie okresów amortyzacji. Jedyne pozycje dodane do amortyzacji we wniosku z dnia 26 czerwca 2021 r. dotyczą niewielkich środków trwałych, dla których zgodnie z przepisami może być stosowana amortyzacja jednorazowa. Za bezpodstawny i nieprawdziwy skarżąca uznała argument organu regulacyjnego o rzekomym rozkładaniu inwestycji na zbyt krótki okres amortyzacji. Skarżąca podniosła, że część kosztów spółki jest niezależna od niej, jak np. podatek od nieruchomości, użytkowania wieczystego, koszty energii elektrycznej, opłaty za usługi wodne, wywóz odpadów. W tych przypadkach jakakolwiek optymalizacja jest nie jest w ogóle możliwa. Spółka jako niewielkie przedsiębiorstwo nie ma wielu obszarów działania pozwalających na optymalizację kosztów.

Opisaną na wstępie decyzją Prezes PGW utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wyjaśnił w pierwszej kolejności, że postępowanie przed organem regulacyjnym zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy z poszanowaniem obowiązujących przepisów. Zdaniem organu odwoławczego przedłożony wniosek, nawet z uwzględnieniem dodatkowych wyjaśnień składanych przez spółkę, budzi zastrzeżenia z powodu niekompletności uzasadnienia. Przedstawione uzasadnienie nie jest wytłumaczeniem dla proponowanej taryfy. Prezes PGW podkreślił, że tabele stanowią jedynie załącznik do uzasadnienia, a co za tym idzie – powinny być jedynie poparciem i skonkretyzowaniem danych kosztowych dla adekwatnych informacji i objaśnień przedstawionych w uzasadnieniu i powinny stanowić ich konsekwencję w postaci wykazania prawidłowości kalkulacji cen i stawek dla przedłożonego opisu, czego finalnym podsumowaniem jest projekt taryfy.

Prezes PGW ocenił, że wyjaśnienia przedstawione w uzasadnieniu wniosku są niepełne – trudno bowiem za rzeczywiste uzasadnienie wysokości określonych kosztów uznać jedynie ich wskazanie w wysokości analogicznej do wartości podanych w załączonych tabelach, bez faktycznego wytłumaczenia czy wyjaśnienia sposobu ich wyliczenia - co realnie uniemożliwia weryfikację złożonego wniosku, a w efekcie stanowi uchybienie przepisom rozporządzenia taryfowego i art. 25 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Pomimo kierowania przez organ regulacyjny wezwań do złożenia dodatkowych wyjaśnień, niewystarczająco - w ocenie organu odwoławczego - zostały wyjaśnione istotne dla sprawy kwestie.

Prezes PGW stwierdził, że organ regulacyjny w swojej decyzji dokonał błędnej wykładni § 3 pkt 1 lit. e rozporządzenia taryfowego tłumacząc, że dotyczy on projektu taryfy oraz łatwości weryfikacji kosztów, podczas gdy przepis ten wskazuje na obowiązek opracowania taryfy przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w sposób zapewniający łatwość obliczania i sprawdzania cen i stawek opłat przez odbiorców usług, tym niemniej błędna interpretacja tego przepisu nie miała jednak wpływu na rozstrzygnięcie organu I instancji, a odmowa zatwierdzenia taryfy wynikała z negatywnej oceny projektu taryfy, weryfikacji kosztów oraz analizy zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, na co wskazują pozostałe okoliczności wskazane przez organ regulacyjny, mające uzasadniać odmowę zatwierdzenia taryfy.

Za prawidłowe Prezes PGW uznał stanowisko organu regulacyjnego wskazujące na brak optymalizacji kosztów przedstawionych przez spółkę. Wyjaśnił, że okoliczność ta jest sformułowaniem dość ogólnym, jednak organ regulacyjny doprecyzował ją poprzez wskazanie konkretnych i szczegółowych przyczyn negatywnej oceny wniosku taryfowego. Brak optymalizacji kosztów wynikał bowiem z braku dostosowania się przez spółkę do § 7 ust. 6 rozporządzenia taryfowego poprzez rozłożenie inwestycji na zbyt krótki czas amortyzacji oraz poprzez przyjęcie marży zysku w nieuzasadnionej wysokości.

Zdaniem organu odwoławczego z oceny materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że koszty amortyzacji oraz koszty marży zysku powodują, iż przedstawiona taryfa nie zapewnia ochrony interesów odbiorców usług przez nieuzasadnionym wzrostem cen. Ocenę przeprowadzoną przez organ regulacyjny Prezes PGW uznał za prawidłową wobec treści § 7 ust. 6 rozporządzenia taryfowego stanowiącego, że uwzględnienie w niezbędnych przychodach oraz cenach i stawkach opłat kosztów, o których mowa w § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia taryfowego (kosztów wynikających z inwestycji modernizacyjno-rozwojowych, ochrony środowiska i korzystania z usług wodnych, ustalonych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy, z uwzględnieniem zmian wynikających z planu w latach obowiązywania nowej taryf), powinno być dokonywane stopniowo i rozłożone w czasie.

Prezes PGW wyjaśnił, że zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia taryfowego koszty eksploatacji i utrzymania ponoszone w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków obejmują amortyzację lub odpisy umorzeniowe ustalane zgodnie z przepisami o rachunkowości od wartości początkowej środków trwałych metodą liniową niezależnie od źródeł ich finansowania. Z kolei zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia taryfowego koszty, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 1-6, planuje się na podstawie kosztów wynikających z inwestycji modernizacyjno-rozwojowych, ochrony środowiska i korzystania z usług wodnych, ustalonych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy, z uwzględnieniem zmian wynikających z planu w latach obowiązywania nowej taryfy.

Prezes PGW zgodził się ze stanowiskiem organu regulacyjnego, że brak jest przepisów, które uniemożliwiałyby spółce obniżenie stawek amortyzacyjnych i tym samym wydłużenia czasu amortyzacji środka trwałego, natomiast ewentualna decyzja w przedmiocie obniżenia stawki amortyzacji może być podjęta od miesiąca, w którym środki te zostały wprowadzone do ewidencji albo od pierwszego miesiąca każdego roku podatkowego, zaś wysokość możliwego obniżenia w zasadzie nie jest ograniczona żadnym minimalnym limitem.

Organ odwoławczy podzielił także ocenę organu regulacyjnego w kwestii kosztów wynikających z przyjętej marży zysku w planowanych koszach działalności przedsiębiorstwa. Podniósł, że spółka, poza ogólnymi sformułowaniami dotyczącymi przeznaczenia środków pochodzących z przyjętej marży zysku, nie przedstawiła żadnych szczegółowych wyjaśnień, na jakie wydatki ma zostać przeznaczona marża w przyjętej wysokości. Ocena organu regulacyjnego w tym zakresie wynikała zatem z braku udokumentowania przez spółkę stwierdzanej okoliczności. Prezes PGW dodał, że ocena kosztów przedstawionych przez spółkę została dokonana przez organ regulacyjny w sposób prawidłowy, gdyż koszty działalności przedsiębiorstwa w przedstawionym kształcie są nieuzasadnione. Złożony projekt taryfy ma wspierać interesy odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen, natomiast przedstawiona przez spółkę taryfa nie spełnia także tej przesłanki, o czym świadczą chociażby szacowane wzrosty przedstawionych cen w wysokości 4,93% w pierwszym roku obowiązywania taryfy, 10,31% w drugim roku i 15,02% w trzecim roku obowiązywania planowanej taryfy w porównaniu do cen dotychczas obowiązujących.

W skardze na powyższą decyzją skarżąca spółka zarzuciła:

1. I. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
2. 1) art. 24 c ust. 1 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z art. 20 ust. 4 pkt 1, polegające na błędnym uznaniu, że koszty przedstawione przez skarżącą w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji są kosztami nieuzasadnionymi, nie spełniają warunków ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
3. 2) art. 24 c ust. 1 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z § 3 pkt 1 lit. e, § 7 ust. 6, § 7 ust. 1 pkt 2, § 6 ust. 1 pkt. 1 lit. a, § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków polegające na błędnym uznaniu, że skarżąca sporządziła taryfę niezgodnie z § 3 pkt 1 lit. e rozporządzenia taryfowego, nie zoptymalizowała kosztów oraz naruszyła regułę wynikającą z § 7 ust. 6 rozporządzenia taryfowego, taryfa przedłożona przez skarżącą nie spełnia warunków ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Skarżąca uwzględniła koszty amortyzacji w niewłaściwy sposób, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
4. II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
5. 1) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie przez organ II instancji skarżącej czynnego udziału w sprawie, w szczególności poprzez umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych w odwołaniu żądań w sposób iluzoryczny,
6. 2) art. 7 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania przez organ II instancji bez zachowania ustawowego obowiązku podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, uwzględniającego interes społeczny i słuszny interes obywateli,
7. 3) art. 7 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji wszechstronnej analizy stanu faktycznego niniejszej sprawy,
8. 4) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oparcie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji na niepełnym materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania, tj. z pominięciem wyjaśnień składanych przez skarżącą w toku postępowania przed organem I Instancji, niezbadanie całokształtu materiału dowodowego oraz poddanie go dowolnej ocenie,
9. 5) art. 7 a k.p.a. poprzez całkowite pominięcie zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony i dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w odniesieniu do analizowanych przez organ II instancji przepisów,
10. 6) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 I 9 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że warunki ujęte we wniosku taryfowym były w pełni spójne z wytycznymi organu I instancji przedstawionymi w toku postępowania wszczętego z poprzedniego wniosku z dnia 26 lutego 2021 r. Skarżąca dokonała znacznej redukcji cen oraz maksymalnie ograniczyła koszty związane z prowadzoną działalności, niemalże eliminując wszelkie wydatki o charakterze modernizacyjno - remontowym. Spółka przeprowadziła optymalizację kosztów w każdym aspekcie działalności, w którym było to możliwe i uzasadnione.

Bezzasadne zdaniem skarżącej jest twierdzenie jakoby przedstawione koszty nie spełniały warunków ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Przed złożeniem wniosku o zatwierdzenie taryfy z dnia 26 czerwca 2021 r. skarżąca dokonała rekalkulacji cen i obniżyła je do średniorocznego poziomu 5%. Istotnym ograniczeniem wydatków była także rezygnacja lub odłożenie w czasie prac remontowo – modernizacyjnych, które miały służyć utrzymaniu standardów związanych z dostarczaniem wody, co jest podstawowym warunkiem prowadzenia działalności spółki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 ze zm. - dalej: uzzwoś) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 472 ze zm. – dalej: rozporządzenie taryfowe).

Zgodnie z art. 27c ust. 1 uzzwoś do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Organem regulacyjnym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (art. 27a ust. 1 uzzwoś), a organem wyższego stopnia jest Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (art. 27c ust. 2 uzzwoś).

W myśl art. 24b ust. 1 uzzwoś, taryfa za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, po uprzednim przekazaniu wniosku taryfowego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, o czym stanowi art. 24b ust. 2.

Wniosek o zatwierdzenie taryfy zawiera określenie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, gminy, na terenie której działa to przedsiębiorstwo, gminy, na terenie której ma obowiązywać taryfa, oraz okresu obowiązywania taryfy (art. 24b ust. 3). Zgodnie z art. 24b ust. 4 uzzwoś do wniosku, o którym mowa w ust. 2, dołącza się: 1) projekt taryfy;

1. 2) uzasadnienie.

Zgodnie z art. 24b ust. 5 uzzwoś w uzasadnieniu, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, zamieszcza się w szczególności informacje dotyczące: 1) zakresu świadczonych usług i lokalnych uwarunkowań ich świadczenia;

1. 2) standardów jakościowych usług, w tym informację dotyczącą wpływu określonej taryfy na poprawę jakości usług;
2. 3) spodziewanej poprawy jakości usług przy wprowadzeniu nowych metod alokacji kosztów;
3. 4) zmian warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryfy;
4. 5) bilansowania ilościowego i jakościowego wód powierzchniowych i wód podziemnych. Zgodnie z art. 24b ust. 6 uzzwoś do uzasadnienia, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, dołącza się: 1) sprawozdania finansowe za ostatnie 3 lata obrotowe;

1. 2) plan, z zastrzeżeniem art. 21 ust. 7;
2. 3) informację o ilości zakupionej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wody i jej cenie lub informację o ilości ścieków wprowadzonych do urządzeń niebędących w posiadaniu tego przedsiębiorstwa i cenie za ich wprowadzenie - za ostatnie 3 lata obrotowe;
3. 4) tabele będące szczegółową kalkulacją cen i stawek opłat, określające: a) porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej zaopatrzenia w wodę, b) porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej odprowadzania ścieków, c) ustalenie poziomu niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, d) alokację niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego według taryfowych grup odbiorców usług w okresie obowiązywania nowych taryf, e) współczynniki alokacji w okresie obowiązywania nowych taryf rozumiane jako współczynniki określające procentowy udział w łącznych kosztach danego rodzaju kosztów związanych z określoną taryfową grupą odbiorców usług, f) kalkulację cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków metodą alokacji prostej, g) zestawienie przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego według taryfowych grup odbiorców usług, z uwzględnieniem wielkości zużycia wody oraz cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków w okresie obowiązywania nowych taryf, h) skutki finansowe zmiany cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, i) analizy ekonomiczne związane z korzystaniem z wód, z uwzględnieniem zasady zwrotu kosztów usług wodnych oraz długoterminowych prognoz dotyczących możliwości zaspokojenia potrzeb w zakresie korzystania z zasobów wodnych na obszarze zlewni lub jej części. Wzór wniosku taryfowego został określony w załączniku do rozporządzenia taryfowego, wydanego na podstawie art. 23 ust. 1, art. 25 i art. 27 ust. 2 uzzwoś.

Zgodnie z art. 24c ust. 1 ustawy zzwoś organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2: 1) ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności z: a) przepisami ustawy, b) przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne;

2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. W myśl art. 24c ust. 2 ustawy zzwoś jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest pozytywny, organ regulacyjny zatwierdza taryfę w drodze decyzji. Stosownie do art. 24c ust. 3 jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest negatywny, organ regulacyjny odmawia, w drodze decyzji, zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek w tej decyzji, w terminie w niej określonym, na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedłożenia poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, lub poprawionego uzasadnienia, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawienia. Zgodnie z art. 24f ust. 2 ustawy zzwoś jeżeli organ regulacyjny nie wyda decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, w terminie, o którym mowa w art. 24c ust. 1, taryfa wchodzi w życie po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie.

Z powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że celem uregulowanej w nich instytucji zatwierdzania przez organ regulacyjny taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zapewnienie ochrony interesów odbiorców tych usług przed nieuzasadnionym podnoszeniem cen przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Organ regulacyjny dokonuje kontroli przestawionego mu do zatwierdzenia projektu taryfy oraz jego uzasadnienia w dwóch aspektach: 1) spełnienia przez te dokumenty formalnych wymogów ustawowych, 2) istnienia uzasadnienia ekonomicznego dla wysokości cen i stawek opłat zawartych w projekcie taryfy. Uzasadnienie ekonomiczne cen i stawek opłat organ regulacyjny bada w pod kątem niezbędności ich podnoszenia ze względu na przedstawione we wniosku warunki ekonomiczne wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, a celem tego działania organu jest zapewnienie ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Organ w ramach postępowania z wniosku o zatwierdzenie taryfy nie ma natomiast obowiązku badania z urzędu, czy zawarte w projekcie taryfy ceny i stawki opłat w rzeczywistości zapewniają pokrycie niezbędnych kosztów działalności gospodarczej przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. To przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, wnoszące o zatwierdzenie ustalonej przez nie taryfy, ma interes prawny w wykazaniu niezbędnych przychodów, na podstawie których określa taryfę stosownie do art. 20 ust. 2 uzzwoś, uwzględniając koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 uzzwoś.

Natomiast rolą organu regulacyjnego w świetle brzmienia art. 24c ust. 1 pkt 2 uzzwoś jest jedynie weryfikacja wykazanych przez wnioskodawcę warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w zakresie ich wpływu na ceny i stawki opłat zawarte w projekcie taryfy. Organ regulacyjny nie ma też kompetencji do samodzielnej zmiany projektu taryfy przedstawionej przez stronę – jeżeli wynik badania wniosku o zatwierdzenie taryfy, jest pozytywny, organ regulacyjny zatwierdza taryfę w drodze decyzji (art. 24c ust. 2 uzzwoś), natomiast jeżeli wynik ten jest negatywny organ wydaje decyzję odmowną, w której nakłada obowiązek przedłożenia w określonym terminie poprawionego projektu taryfy lub poprawionego uzasadnienia (art. 24c ust. 3 ustawy uzzwoś). Przepisy uzzwoś przewidują obowiązek brania przez organ pod uwagę warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej oraz zapewnienia pokrycia uzasadnionych kosztów przedsiębiorstwa, tylko w przypadku określenia przez organ regulacyjny tymczasowej taryfy, uregulowanej w art. 24c ust. 4 i 5 uzzwoś, kiedy organ ustala taką taryfę działając z urzędu.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zaakceptował stanowisko organu regulacyjnego o odmowie zatwierdzenia taryfy wobec nieprzeprowadzenie przez skarżącą wystarczającej optymalizacji kosztów w celu ochrony odbiorców usług przed nadmiernym i nieuzasadnionym wzrostem cen, co wynikało z niedostosowania się skarżącej do § 7 ust. 6 rozporządzenia taryfowego poprzez rozkładanie inwestycji na zbyt krótki czas amortyzacji i przyjęcie marży zysku na zbyt wysokim poziomie.

Jak wynika z wartości zawartych w tabeli C stanowiącej załącznik do pisma skarżącej z dnia 15 lipca 2021 r., gdzie odpowiedziała na wezwanie organu do optymalizacji kosztów, po korekcie marża zysku wyniosła w prognozowanych okresach średnio 30.247,43 zł co stanowi odpowiednio 7,2% w okresie 1-12 msc., 8,1% w okresie 13-24 msc. i 7,6% w okresie 25-36 msc. Przy czym jak wskazuje skarżąca marża zysku na tym poziomie praktycznie uniemożliwia przeprowadzenie niezbędnych i niecierpiących zwłoki prac modernizacyjnych, podczas gdy powinna ona stanowić swoiste zabezpieczenie w przypadku niedoszacowania kosztów inwestycyjnych w kolejnych latach obowiązywania taryfy.

Zgodzić się należy z tym stanowiskiem skarżącej, często bowiem wskaźniki makroekonomiczne mogą nie odzwierciedlać faktycznych kosztów np. materiałów budowlanych, czy dostaw energii. Należy mieć na uwadze również zmiany w prawie, które mogą nakładać na pracodawców (w tym przypadku również przedsiębiorstwa wodno kanalizacyjne) dodatkowe obowiązki w zakresie np. minimalnego wynagrodzenia, co konsekwentnie sygnalizował w toku postępowania skarżąca. Te czynniki muszą być uwzględnione w wysokości marży.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ zbadał, czy sposób ustalenia marży zysku spowodował nieuzasadniony wzrost cen niechroniący odbiorców, czy też opłaty z tego tytułu wzrosły z innej przyczyny wskazanej przez spółkę. We wniosku o zatwierdzenie taryfy spółka określając założenia ekonomiczne dla nowej taryfy przyjęła następujące wskaźniki: inflacja – średnioroczna 3,5%, wzrost wynagrodzeń – średniorocznie 8%, wzrost kosztów usług obcych średniorocznie 5%, wzrost kosztów energii 8%, wzrost opłat za usługi wodne przyjęto wskaźnik 3,5%.

Zatem przyczyną wzrostu cen jest wzrost kosztów, w tym kosztów energii. Organ podnosząc, że przedstawiona taryfa prowadzi do nieuzasadnionego wzrostu cen w żaden sposób nie wykazał, aby powyższe wzrosty kosztów były nieuzasadnione.

W ocenie Sądu, aby uznać, że wysokość marży zysku jest niedopuszczalna prawnie należało wykazać, że ma ona bezpośredni wpływ na nieuzasadniony wzrost cen (skoro inne koszty nie mogą być kształtowane w pełni swobodnie, a ich uzasadniony wzrost przekłada się na uzasadniony wzrost cen). W niniejszej sprawie organ jednak nie wykazał tej przesłanki. Gdyby nawet przyjąć, że wysokość marży zysku, w realiach niniejszej sprawy, powinna być obniżona, bowiem wzrastają koszty, mające wpływ na końcową cenę, to z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby wysokość marży zysku była nadmiernie zawyżona.

Organ I instancji sam przyznaje, że brak jest aktów prawnych limitujących jej wysokość. Odwołał się w tym zakresie do decyzji Komisji 2012/21/UE z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (Dz.Urz. UE L 7 z dnia 11.1.2012) i posługiwania się tam pojęciem "rozsądny zysk", co w przeliczeniu dla polskiej waluty daje 1,86%, Taka wartość rozsądnego zysku w porównaniu do wielkości marży zaproponowanej we wniosku taryfowym wskazuje zdaniem organu I instancji, że proponowanej przez skarżącą marży nie można uznać za koszt uzasadniony.

Przyjąć należy, że powyższe odwołanie miało jedynie charakter argumentacyjny, bowiem akt ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Niemniej jednak organ odwoławczy mimo podnoszonej przez skarżącą argumentacji, że sugerowany wskaźnik marży, przy obecnej sytuacji gospodarczej (inflacji, rosnących cenach energii i gazu) jest pozbawiony racjonalnych podstaw i nie daje przedsiębiorstwu gwarancji funkcjonowania, zaakceptował w istocie stanowisko organu regulacyjnego (bez odniesienia się do argumentacji skarżącej) skoro uznał, że ocena kosztów przedstawionych przez spółkę została dokonana przez organ regulacyjny w sposób prawidłowy, gdyż koszty działalności przedsiębiorstwa w przedstawionym kształcie są nieuzasadnione.

Podobnie organ odwoławczy zaakceptował stanowisko organu regulacyjnego, że spółka powinna obniżyć stawki amortyzacji i rozłożyć inwestycje na dłuższy czas amortyzacji tj. wydłużyć okres trwałości ekonomicznej użyteczności środka trwałego. Organ wskazał, że ustawa o rachunkowości określa jedynie ramy prowadzenia amortyzacji, nie wyznacza stawek tej amortyzacji, czy okresu jej prowadzenia. Organowi chodzi więc o to, żeby przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wydłużyło okres trwałości ekonomicznej użyteczności środka trwałego. Trzeba jednak pamiętać, że po pierwsze przedsiębiorca zgodnie z wymogami ustawy o rachunkowości rozlicza wydatki poniesione na środki trwałe w czasie za pomocą odpisów amortyzacyjnych (art. 32 ustawy o rachunkowości).

Po drugie wysokości stawek amortyzacyjnych są określane na podstawie ekonomicznej użyteczności środka trwałego tzn. jak długo będzie mógł być przez przedsiębiorcę używany w swojej działalności i aby prawidłowo pokazać swój stan aktywów jak i wynik finansowy przedsiębiorca nie może stosować zbyt niskich jak i zbyt wysokich stawek amortyzacyjnych. Po trzecie ustawa o rachunkowości nie przewiduje możliwości zmniejszania stawek amortyzacyjnych, takie przepisy są w ustawie o podatku dochodowym od osób prawnych (CIT) lub fizycznych (PIT). Żadne natomiast przepisy nie dają organom administracji państwowej uprawnień do nakazywania przedsiębiorcom stosowania obniżonych stawek amortyzacyjnych.

Jeżeli więc przedsiębiorca prowadząc swoje księgi rachunkowe kalkuluje, na ich podstawie, przyszłe wyniki finansowe stosując przepisy ustawy o rachunkowości to nie można mu zarzucić, że zawyża cenę sprzedaży swoich usług i próbuje przerzucić je na odbiorców tych usług.

Skarżąca w odwołaniu podała przykład, czy jeśli zastosuje dla pompy głębinowej stawkę amortyzacyjną na poziomie 1% to będzie ją mogła używać 100 lat? Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się kwestii ekonomicznej użyteczności środka trwałego tzn. jak długo będzie mógł być przez przedsiębiorcę używany w swojej działalności. Stwierdził natomiast, że taki wniosek prezentowany przez skarżącą jest zbyt daleko idący. Tymczasem są to obawy przedsiębiorcy zupełnie realne. Obniżenie stawek w trakcie trwania okresu amortyzacji, przy zmniejszonej dodatkowo marży zysku, w sposób bezpośredni może wpłynąć na możliwości odtworzeniowe majątku, a nawet płynność finansową poprzez brak pokrycia amortyzacją i zyskiem w kolejnym okresie taryfowym rat kapitałowych (nie stanowiących kosztów przedsiębiorstwa, co do zasady pokrywanych zyskiem i amortyzacją właśnie) kredytu lub leasingu.

W ocenie Sądu podejście zaprezentowane przez organ, jest błędne, bowiem ustalony poziom taryf nie może prowadzić do nieuzasadnionego wzrostu cen, a nie do nieuzasadnionej, pod względem jej wysokości ceny. Oznacza to, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 24c ust. 1 pkt 2 uzzwoś. Organ ten nie wykazał również dlaczego stoi na stanowisku, że przedłożony przez skarżącą projekt taryfy, w którym dokonała ona rekalkulacji cen i obniżyła je do średniorocznego poziomu 5% nie jest dostosowany do § 7 ust. 6 rozporządzenia taryfowego. Prezes PGW z jednej strony podnosi zaistnienie okoliczności przemawiających za odmową zatwierdzenia taryfy, z drugiej zaś twierdzi, że skarżąca nie uzasadniła i nie wyjaśniła wystarczająco celowości tak ujętych wydatków i w związku z tym wysokości przedstawionej taryfy.

Rację ma skarżąca wskazując, że stanowisko organu odwoławczego jest niespójne i dowodzi braku przeprowadzenia wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego uzupełnionego pisemnymi wyjaśnieniami skarżącej z 15 i 27 lipca 2021 r.

Podsumowując Sąd doszedł do przekonania, że w realiach rozpoznawanej sprawy opinia organów, jakoby wzrost cen wody o 5% rocznie (a nie zbiorowego odprowadzania ścieków, jak pisze organ I instancji) zaproponowany przez skarżącą naruszał zasadę ochrony odbiorców usług przed nadmiernym i nieuzasadnionym wzrostem cen nie ma podstaw.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wskazania przyczyn w oparciu o zebrany materiał dowodowy, dlaczego nie zostały uwzględnione przedstawione przez skarżącą w odwołaniu argumenty. Prowadzone postepowanie nie zostało ukierunkowane na kluczowe okoliczności wymagające wyjaśnienia, a przez to nie obejmowało wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i pominiętych argumentów odwołania, na co wskazuje uzasadnienie stanowiska organu odwoławczego. Tymczasem wskazane okoliczności mogą mieć zasadniczy wpływ na ustalenie taryfy dla usługi zaopatrzenia w wodę.

Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Temu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie sprostał.

Poza naruszeniem przepisów prawa materialnego, o którym mowa powyżej zaskarżona decyzja wydana została także z naruszeniem art. 7, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem art. 7 i art. 80 k.p.a., mając na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Tak przeprowadzona analiza dowodów i wnioski z niej płynące powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § k.p.a. powinno wskazywać na podstawie jakich dowodów organ wydał rozstrzygnięcie oraz powody, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom nieuwzględnionym. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać, w sposób czytelny i możliwy do weryfikacji w oparciu o zebrany materiał dowodowy, podjęte rozstrzygnięcie.

Ze wszystkich wymienionych wyżej przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania w pkt 2 wyroku znajduje oparcie w art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł i opłata od pełnomocnictwa 17 zł.