Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A.C. jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] wydane w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną Prezesa ARiMR z [...] marca 2008 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, w następującym stanie faktycznym:
Decyzją z [...] maja 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. przyznał A.C. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005, w łącznej wysokości 4.490,05 zł. Przyznane płatności zostały naliczone do powierzchni zgłoszonej we wniosku wynoszącej 8,85 ha dla Jednolitej Płatności Obszarowej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej i przekazane wnioskodawcy w dniu 23 czerwca 2006 r. na rachunek bankowy podany przez niego we wniosku o wpis do ewidencji producentów.
Następnie, postanowieniem z [...] grudnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją. Powodem wznowienia były wyniki kontroli administracyjnej wskazujące, że na grunty rolne położone na działce ewidencyjnej nr [...] wniosek o płatności na rok 2005 złożyło dwóch producentów rolnych, m.in. A. C. W wyniku tego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. w dniu [...] stycznia 2007 r. wydał decyzję, którą uchylił decyzję własną z [...] maja 2006 r. i przyznał A.C. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005 w pomniejszonej wysokości wynoszącej 803,25 zł, tj. po potrąceniu kwoty 2.793,86 zł. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, iż powierzchnia gruntów rolnych, co do której płatności zostały przyznane wyniosła 7,09 ha, albowiem w toku postępowania wznowieniowego A.C. wycofał wniosek o przyznanie płatności do działki ewidencyjnej o nr [...]. Tym samym należne za 2005 r. płatności zostały pomniejszone na podstawie obowiązujących przepisów wspólnotowych o dwukrotność stwierdzonej różnicy, albowiem różnica ta wyniosła mniej niż 30%.
Decyzja ta została doręczona stronie w dniu [...] lutego 2007 r. i wobec nie wniesienia od niej odwołania stała się ostateczna.
Dalej, z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] listopada 2007 r. (data doręczenia zawiadomienia stronie w trybie doręczenia zastępczego – przesyłkę odebrał ojciec) Prezes ARiMR wszczął z urzędu w stosunku do A.C. postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych decyzją z [...] maja 2006 r.
Po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie w dniu [...] grudnia 2007 r. Prezes ARiMR wydał decyzję, którą ustalił, iż kwota nienależenie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wynosi 3.686,80 zł. Decyzja ta wydana została m.in. w oparciu o art. 11 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 264 ze zm.). Została ona doręczona stronie w dniu 31 grudnia 2007 r. wraz pouczeniem o przysługującym od niej wniosku do Prezesa ARiMR o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Korzystając z tego uprawnienia w dniu 4 stycznia 2008 r. A.C. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Prezesa ARiMR.
Decyzją z [...] marca 2008 r., wydaną na skutek powyższego wniosku strony, Prezes ARiMR utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia wskazał, że różnica w kwocie przyznanych stronie płatności na mocy pierwotnej decyzji z [...] maja 2006 r. a decyzji ostatecznej wydanej w dniu [...] stycznia 2007 r., wynosi 3.686,80 zł i wobec uchylenia decyzją ostateczną z [...] stycznia 2007 r. tej pierwszej decyzji - ww. kwota podlega zwrotowi jako nienależnie pobrana. Omawiana decyzja Prezesa ARiMR z [...] marca 2008 r. została doręczona stronie w dniu 7 kwietnia 2008 r., wraz z pouczeniem o przysługującej od niej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Prezesa ARiMR w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia.
W dniu 14 kwietnia 2008 r. A. C. wniósł do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismo, w którym wskazał na wydaną w stosunku do niego ww. decyzję z [...] marca 2008 r. oraz na naruszenie jego praw jako właściciela działki ewidencyjnej o nr [...] i wniósł o podjęcie postępowania przez Ministerstwo Rolnictwa.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] kwietnia 2008 r., kierując się treścią art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) przekazał pismo A.C. z [...] kwietnia 2008 r. według właściwości do Prezesa ARiMR. Minister Rolnictwa uznał, iż pismo to stanowi skargę do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję Prezesa Agencji z [...] marca 2008 r. Dlatego też, mając na uwadze art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przekazał skargę organowi, którego działanie jest przedmiotem tej skargi.
Następnie, Prezes ARiMR w dniu [...] czerwca 2008 r. przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ww. pismo strony z 14 kwietnia 2008 r. jako skargę na decyzję własną z [...] marca 2008 r. wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę, w której to wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy piśmie z 17 czerwca 2008 r. sygn. akt V KO/Wa 81/08 zwrócił do organu akta administracyjne wraz z odpowiedzią na skargę, albowiem jak wskazał w sprawie nie wniesiono skargi do Sądu lecz pismo zatytułowane "skarga" i zaadresowane do Ministra Rolnictwa. Podał, iż pismo to -z 14 kwietnia 2008 r.- nie spełnia wymogów dla skargi do sądu administracyjnego określonych w art. 46 § 1 w związku z art. 57 § 1 p.p.s.a. Przede wszystkim nie jest adresowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – co stanowi obligatoryjny element skargi zgodnie z art. 46 § 1 p.p.s.a. Ponadto, nie zawiera określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego (art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), a jedynie ogólne sformułowanie o złym potraktowaniu i wyrządzeniu krzywdy, co może stanowić o tym, iż jest ono skargą złożoną w trybie art. 227 k.p.a., a zatem skargą, do której rozpoznania właściwy jest organ administracji publicznej.
Po otrzymaniu akt administracyjnych z Sądu wraz z pismem skarżącego z 14 kwietnia 2008 r., Prezes ARiMR pismem z 26 czerwca 2008 r. zwrócił się do A.C. o wyjaśnienie żądania zawartego w ww. piśmie. W szczególności organ zwrócił się o wyjaśnienie, czy przedmiotowe pismo należy traktować jako skargę do WSA w Warszawie na decyzję Prezesa ARiMR z [...] marca 2008 r. wydaną w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.
W piśmie z 3 lipca 2008 r. A.C. oświadczył, iż jego pismo z 14 kwietnia 2008 r. należy traktować jako odwołanie, czyli zaskarżenie decyzji Prezesa ARiMR o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.
Kierując się złożonym oświadczeniem strony Prezes ARiMR potraktował pismo z 14 kwietnia 2008 r. jako "odwołanie" – a więc w tym przypadku wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] marca 2008 r. i postanowieniem z [...] sierpnia 2008 r. stwierdził niedopuszczalność tego wniosku w oparciu o art. 134 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634).
W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ wyjaśnił, iż już dwukrotnie zajmował się sprawą ustalenia A.C. kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2005 r. wydając w tym zakresie decyzję z [...] grudnia 207 r. oraz decyzję z [...] marca 2008 r. Wskazał, iż z tego wynika, że strona skorzystała już w tej sprawie z przysługującego jej środka odwoławczego i wyczerpała w ten sposób przysługujący jej w tym postępowaniu tok instancyjny (przed organem). Prezes ARiMR podkreślił jednocześnie, iż strona w decyzji z [...] marca 2008 r. została prawidłowo pouczona o przysługującej jej na to orzeczenie skardze do WSA w Warszawie. Nie skorzystała jednak z przysługującego jej prawa. W piśmie z 3 lipca 2008 r. wyraźnie potwierdziła, że wnosi "odwołanie" od decyzji Prezesa ARiMR, nie zaś skargę do Sądu. W tej sytuacji, jak stwierdził organ, wniosek strony z 14 kwietnia 2008 r. uzupełniony pismem z 3 lipca 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych należało uznać za niedopuszczalny.
Na powyższe postanowienie Prezesa ARIMR w dniu 23 września 2008 r. A. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazał, iż Prezes ARiMR oparł się "na niewiarygodnym oświadczeniu świadków z poprzednich postanowień". Wskazał też, że jest mocno skrzywdzony zachowaniem Prezesa Agencji i uważa, że zostało złamane prawo.
W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.
W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie – stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa, v. art. 145 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Prezesa ARiMR w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie powyższych przepisów, Sąd uznał, iż orzeczenie to jest prawidłowe, a wobec tego skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.
Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie mogło być (i było) jedynie postanowienie Prezesa ARiMR z [...] sierpnia 2008 r. wydane w kwestii proceduralnej. To konkretne orzeczenie było przedmiotem skargi i tylko do zbadania zgodność z prawem tego postanowienia ograniczona była kontrola Sądu w tej rozpoznawanej sprawie.
Z uwagi na przedmiot skargi, Sąd nie mógł więc w tym postępowaniu zajmować się decyzjami Prezesa ARiMR wydanymi w stosunku do skarżącego w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Sąd nie mógł również z tego samego powodu skontrolować postępowania, w wyniku którego została wydana decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji z [...] stycznia 2007 r. o uchyleniu decyzji przyznającej skarżącemu płatności do gruntów rolnych i przyznaniu tych płatności w pomniejszonej wysokości (oraz legalności tej decyzji z [...] stycznia 2007 r.). Od tej ostatniej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji skarżącemu przysługiwało najpierw -w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia- odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji. Jak wynika z akt sprawy z tego uprawnienia skarżący nie skorzystał, pomimo otrzymania ww. decyzji z prawidłowym pouczeniem o przysługującym od niej prawie do wniesienia środka zaskarżenia.
Wskazując na powyższe Sąd wyjaśnia zatem, iż nie może zajmować się w niniejszej sprawie analizą zarzutów podniesionych w skardze, a dotyczących kwestii związanych z przyznaniem skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w kwocie pomniejszonej o zastosowaną sankcję, w związku z nieuwzględnieniem przy przyznawaniu płatności działki ewidencyjnej o nr [...].
Przechodząc do oceny zaskarżonego w sprawie postanowienia, Sąd przypomina, iż postanowieniem tym organ załatwił wniosek skarżącego z 14 kwietnia 2008 r. uzupełniony jego pismem z 3 lipca 2008 r.
Z obu ww. pism, złożonych przez skarżącego po wydaniu decyzji ostatecznej z [...] marca 2008 r. wynika, iż skarżący nie zgadza się z decyzją dotyczącą ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i wobec tego wnosi o ponowne rozpatrzenie tej sprawy. W piśmie z 3 lipca 2008 r. skarżący wskazał, że jego pismo z 14 kwietnia 2008 r. (nazwane "skarga" i skierowane do Ministra Rolnictwa), należy "traktować odwołanie, czyli zaskarżenie decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych".
Wobec tak sformułowanego żądania, wniosek skarżącego z 14 kwietnia 2008 r. słusznie -zdaniem Sądu- uznano za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną Prezesa ARiMR z [...] marca 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję z [...] grudnia 2007 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Zdaniem Sądu takie potraktowanie pisma skarżącego z 14 kwietnia 2008 r. w świetle jego oświadczenia z 3 lipca 2008 r. -stanowiącego odpowiedź na wezwanie organu o sprecyzowanie wniesionego żądania- oraz stanu faktycznego sprawy jest prawidłowe.
Jednocześnie należy zauważyć, iż Prezes ARiMR zwracając się w piśmie z 26 czerwca 2008 r. do skarżącego o sprecyzowanie żądania, prosił w szczególności o wyjaśnienie, czy pismo z 14 kwietnia 2008 r. należy traktować jako skargę do WSA w Warszawie na decyzję Prezesa ARiMR z [...] marca 2008 r. Pomimo tak jasno określonego przez organ zapytania, skarżący w oświadczeniu z 3 lipca 2008 r. nie wniósł o potraktowanie pisma z 14 kwietnia 2008 r. jako skargi do sądu administracyjnego. Bez takiego doprecyzowania ww. pisma skierowanego do Ministra Rolnictwa, takie jego potraktowanie nie było zaś możliwe. Należy też w tym miejscu dodać, iż w decyzji z [...] marca 2008 r. skarżący został prawidłowo pouczony o przysługującej mu od tego rozstrzygnięcia skardze do WSA w Warszawie.
W konsekwencji -w ocenie Sądu- Prezes ARiMR prawidłowo, albowiem zgodnie z żądaniem strony, potraktował pismo z 14 kwietnia 2008 r. jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną tego organu z [...] marca 2008 r. wydaną w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.
Dokonując takiej oceny wniosku organ słusznie też przyjął, iż jest on niedopuszczalny w świetle art. 134 k.p.a., z uwagi na to, że strona wyczerpała już przysługujący jej w tej sprawie tok instancyjny przed organem administracyjnym, a środek zaskarżenia, który wniosła nie jest przewidziany ani w Kodeksie postępowania administracyjnego ani w ustawie z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Postępowanie administracyjne jest oparte na zasadzie dwuinstancyjności, a to oznacza, że ustawodawca przewidział możliwość dwukrotnego rozpatrzenia tej samej sprawy administracyjnej. Wyczerpanie tej możliwości powoduje niedopuszczalność kolejnego odwołania, czy jak w niniejszej sprawie – wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek taki przysługiwał skarżącemu ale tylko od decyzji wydanej w I instancji (tj. od decyzji z [...] grudnia 2007 r.). W dniu 4 stycznia 2008 r. skarżący złożył taki wniosek, tj. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją wydaną w I instancji w dniu [...] grudnia 2007 r., i wniosek ten został załatwiony decyzją z [...] marca 2008 r. Od tej ostatniej nie przysługiwał już jednak kolejny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale skarga do sądu administracyjnego, o czym skarżący został prawidłowo pouczony.
W tej sytuacji Prezes ARiMR badając dopuszczalność wniosku z 14 kwietnia 2008 r. jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zaistniałym w tej sprawie stanie faktycznym prawidłowo uznał, iż nie może być on załatwiony merytorycznie i prawidłowo zastosował art. 134 k.p.a.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.