Uzasadnienie
M. Sp. z o.o. w M. wystąpiło z wnioskiem o dofinansowanie projektu pn. "Inwestycja w infrastrukturze do produkcji energii ze źródeł odnawialnych (OZE) przez M. Sp. z o.o. z udziałem prosumentów" złożonym w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020.
Wniosek został poddany ocenie formalnej. O jej zakończeniu wnioskodawca (dalej również: strona, skarżący) został poinformowany pismem Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej także: MJWPU, organ) z dnia... grudnia 2016 r. znak....
Z treści ww. pisma wynikało, iż wniosek został odrzucony z przyczyn formalnych, albowiem w jego przypadku nie zostało spełnione:
- 1. Kryterium dostępu nr 1 Lokalizacja projektu względem obszarów Natura 2000 i szlaków migracyjnych zwierząt.
- 2. Kryterium formalne nr 6 Zgodność interwencji z programem operacyjnym RPO WM 2014-2020 oraz działaniem opisanym w SZOOP RPO WM, punkt g) poprawność wyboru wskaźników.
- 3. Kryterium formalne nr 10 Zgodność dokumentacji środowiskowej z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi w zakresie ochrony środowiska.
Po otrzymaniu pisma o którym mowa strona złożyła protest w którym podważyła zasadność uznania ww. kryteriów za niespełnione.
Z kolei organ rozstrzygnięciem zawartym w piśmie z dnia... stycznia 2017 r. (...) uznał protest za niezasadny. Podkreślił, że nie można przychylić się do zarzutów dotyczących przeprowadzonej oceny w przedmiocie deklaracji organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000. Wnioskodawca nie przedłożył bowiem właściwego załącznika, mimo wezwania sformułowanego w skierowanym do niego piśmie (zob. pkt 11 tegoż pisma) z dnia 24 listopada 2016 r. Wskazano w nim, że "Deklaracja organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000 nie dotyczy przedmiotowego projektu i że należy przedstawić stosowny dokument".
W ocenie MJWPU złożona pierwotnie deklaracja dotyczyła instalacji fotowoltaicznej (o mocy urządzeń do 160 kW), tymczasem projekt Wnioskodawcy oprócz instalacji fotowoltaicznej (o mocy 72 kW) obejmuje także budowę 2 instalacji pomp ciepła. Ponadto projekt opisany w tym dokumencie nie był tożsamy z projektem Wnioskodawcy pod względem lokalizacyjnym: zlokalizowano go na 1 działce 1 obrębu M., tymczasem zamierzenie projektowe przedstawione w złożonym wniosku o dofinansowanie obejmuje 21 różnych lokalizacji na terenie 7 gmin. Z wymienionych wyżej powodów za uzasadnione uznano stanowisko Oceniających wyrażone w pkt 11 ww. pisma, że złożona pierwotnie Deklaracja organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000 nie dotyczyła projektu Wnioskodawcy.
Zdaniem MJWPU fakt, że w odpowiedzi na ww. pismo Wnioskodawca nie przedłożył właściwego załącznika skutkował odrzuceniem projektu, zgodnie z uzasadnieniem wyrażonym w piśmie znak... z dnia...12.2016 r., bowiem zarówno przedmiot (budowa elektrowni fotowoltaicznej), jak i lokalizacja (działka... w M.) inwestycji, o której mowa w przedłożonej deklaracji nie odpowiadały zakresowi projektu.
Organ podkreśla jednocześnie, że zgodnie z punktem 16.1.3 Regulaminu konkursu Deklaracja organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000 jest załącznikiem obligatoryjnym, składanym wraz z wnioskiem o dofinansowanie. Załącznik złożony przez Protestującego już po dokonaniu oceny (wraz z protestem) nie może być wzięty pod uwagę i nie podlega analizie.
Jednocześnie MJWPU przychyliła się do stanowiska strony w odniesieniu do dokonanej oceny wniosku w zakresie sposobu wypełnienia wskaźników produktu nr 7, 8 i 9 w punkcie E1 wniosku o dofinansowanie. Wnioskodawca nie powziął bowiem należytej informacji o metodologii dot. wypełnienia ww. punktów.
MJWPU wskazuje, że zarówno w Regulaminie konkursu, Instrukcji wypełniania wniosku jak i w punkcie... pisma znak... z dnia...11.2016 r. wzywającego do uzupełnienia wniosku brak jest informacji, z których wynikałoby, że za wartość wskaźników dot. dodatkowej zdolności wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych należy przyjąć łączną maksymalną moc instalacji/urządzeń.
Zatem wnioskodawca przy wskaźniku produktu nr 7, 8 i 9 przyjął ilość energii wyprodukowanej w skali roku, do czego, mając na uwadze ww. okoliczności, miał prawo.
Pismo wzywające do uzupełnienia wniosku winno więc zawierać jasną i nie budzącą wątpliwości dyspozycję dotyczącą sposobu poprawy wartości wskaźników produktu 7, 8 i 9, co nie miało miejsca.
Organ stanął jednak na stanowisku, iż nie można przychylić się do zarzutów Wnioskodawcy, że sposób (metodologia) wypełnienia punktu E1 (Wskaźnik produktu) nie podlega weryfikacji podczas oceny formalnej. Obowiązek taki wynika z kryterium formalnego nr 6 g) poprawność wyboru wskaźników, a także z postanowień Regulaminu konkursu w pkt 1.13, który ustala limity maksymalnej mocy urządzeń bądź instalacji do produkcji energii elektrycznej lub cieplnej.
Reasumując, MJWPU wskazała, że wniosek o dofinansowanie może zostać oceniony pozytywnie jedynie w przypadku spełnienia wszystkich wymogów formalnych, co w przypadku wniosku skarżącej nie miało miejsca.
W skardze na wyżej opisane rozstrzygnięcie M. sp. z o.o. w M. przypomniało, iż protest nie został uwzględniony w zakresie pkt 11 (zawartego w piśmie MJWPU z dnia... listopada 2016 r....). W uzasadnieniu nieuwzględnienia protestu przytoczone są zarzuty z przeprowadzonej oceny formalnej. Zdaniem skarżącego MJWPU nie odniosło się jednak do zarzutu, iż błędne uzupełnienie wniosku wynika z nieprawidłowo przedstawionych uchybień na etapie oceny formalnej, nie wskazujących powodu wezwania do uzupełnienia. Zdaniem skarżącego nie uznanie protestu z powodu, iż przedstawiona deklaracja nie dotyczy zakresu projektu, na co wskazuje skarżący w proteście, nie jest tożsamym zarzutem wskazanym w piśmie wzywającym do uzupełnienia.
Zdaniem skarżącego powód nieuwzględnienia protestu w zakresie pkt 11 nadal jest nieprawidłowy. Zakres projektu, który jest wskazywany przez MJWPU jako przyczyna odrzucenia, nie jest tożsamy z pojęciem innego przedmiotu projektu, który był podstawą do wezwania do uzupełniania. Skarżący wskazał to w proteście, co zostało całkowicie pominięte przez MJWPU. Jeżeli – jak wskazuje MJWPU- "Deklaracja organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000" nie dotyczy zakresu przedmiotowego projektu, powinno to zostać wskazane w piśmie wzywającym do uzupełnienia, co wskazywał skarżący. MJWPU wskazała jednak "Deklaracja organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000 nie dotyczy przedmiotowego projektu." wprowadzając w ten sposób w błąd skarżącego. Zdaniem skarżącego wskazanie w piśmie informacji uzasadniającej konieczność złożenia nowej deklaracji i powodu dlaczego przedłożona deklaracja nie została uznana jako nie dotycząca przedmiotowego projektu, umożliwiałaby dokonanie prawidłowego uzupełnienia załącznika.
Skarżąca zaznacza również, iż MJWPU w rozstrzygnięciu z dnia... stycznia 2017 r. przyznała wadliwość przygotowanego pisma z dnia... listopada 2016 r. w zakresie wezwania do uzupełnienia uchybień formalnych w zakresie pkt 6, pomijając całkowicie wadliwość pisma w odniesieniu do pkt 11.
W związku z powyższym skarżąca jest zdania, że dokonana ocena nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy, albowiem błędnie przygotowano pismo wzywające do uzupełnienia wniosku na etapie oceny formalnej, wprowadzając skarżącego tym samym w błąd i uniemożliwiając mu dokonanie poprawnej korekty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Z uwagi na częściowe uznanie przez organ argumentów skarżącego podniesionych w proteście oraz na treść skargi, istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się w istocie do prawidłowości sformułowania zawartego w pkt 11 pisma MJWPU z dnia... listopada 2016 r., nr..., w którym poinformowano stronę, iż jej wniosek zawiera błędy formalne. Otóż w pkt 11 tegoż pisma wskazano, że "Załącznik Deklaracja organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000 nie dotyczy przedmiotowego projektu. Proszę o załączeniu stosownego dokumentu".
Oceniając powyższe sformułowanie, które zdaniem skarżącego wprowadziło go w błąd (co wynika za skargi), nie sposób nie zauważyć, że skarżący załączył do wniosku o dofinansowanie deklarację dotyczącą zadania pt. "Budowa instalacji fotowoltaicznej" na działce o nr ewidencyjnym... w obrębie... przy ul.... w M. Jednak projekt, którego dotyczy wniosek o dofinansowanie, oprócz inwestycji znajdującej się na działce nr... obejmował także 21 innych inwestycji zlokalizowanych w M., P., G. i Ż., o czym świadczył załączony do wniosku wykaz działek prosumentów. Nie budzi wątpliwości, że na tą część inwestycji skarżący nie przedstawił Deklaracji organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000.
Także treść załączonej deklaracji, która obejmowała jedynie niewielki fragment objętego wnioskiem o dofinansowanie zadania (którego zakres był przecież skarżącemu znany) w pełni uzasadniała wezwanie do złożenia stosownego dokumentu. Problem jednak w tym, czy owo wezwanie (gdy chodzi o jego treść) było w realiach sprawy właściwe, oraz czy sformułowanie "Załącznik Deklaracja organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000 nie dotyczy przedmiotowego projektu" mogło wprowadzić skarżącą w błąd.
Na powyższe pytania organ udzieli odpowiedzi rozpoznając sprawę ponownie.
Sąd podkreśla bowiem z urzędu, że mająca zastosowanie przy rozstrzyganiu protestu procedura odwoławcza uregulowana została w rozdziale 15 ustawy wdrożeniowej. Co oczywiste każda Instytucja Pośrednicząca ma obowiązek przestrzegania tych unormowań. Zgodnie z art. 67 ustawy wdrożeniowej do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W realiach rozpoznawanej sprawy pracownicy Instytucji Pośredniczącej - MJWPU działają przy tym w ramach powierzonemu temu podmiotowi władztwa administracyjnego jak pracownicy organu administracji publicznej, zaś ich rozstrzygnięcia podlegają z punktu widzenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a kontroli analogicznej do kontroli decyzji administracyjnej.
Stosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a ma zapewnić bezstronność i obiektywizm rozpoznania środka zaskarżenia (tutaj: protestu). Podpisanie rozstrzygnięcia kontrolowanego i rozstrzygnięcia kontrolującego to pierwsze jest przy tym oczywiście tożsame z braniem udziału w wydaniu obu tych aktów. W rozpoznawanej sprawie zarówno pismo z... grudnia 2016 r. informujące o negatywnej ocenie formalnej wniosku o dofinansowanie projektu, jak i rozstrzygnięcie MJWPU zawarte w piśmie z... stycznia 2017 r. nr... o nieuwzględnieniu protestu od oceny formalnej wniosku o dofinansowanie zostało podpisane przez p.o. Dyrektora M. F. W istocie rozpoznał on w imieniu Instytucji Pośredniczącej – MJWPU środek odwoławczy od wcześniej wydanego przez siebie rozstrzygnięcia. Opisane wadliwe działanie jest po pierwsze sprzeczne z wynikającym z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wymogiem przeprowadzenia konkursu w sposób rzetelny i bezstronny.
Wskazane uchybienie nie może więc nie mieć wpływu na wynik oceny wniosku o dofinansowanie. Po wtóre w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustawa wdrożeniowa nie odsyła wprawdzie do tego ostatniego przepisu wprost, ale nie sposób przyjąć, by zignorowanie normy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie wiązało się z koniecznością stwierdzenia wadliwości aktu obarczonego takim uchybieniem. Art. 67 ustawy wdrożeniowej odsyła przecież do przepisów dotyczących wyłączenia pracownika, a więc i do następstw będących konsekwencją ich zignorowania, zarówno do normy sankcjonowanej, jak i normy sankcjonującej. Pogląd przeciwny sprowadzałby odesłanie zawarte w ustawie wdrożeniowej do normy o charakterze lex imperfecta, co byłoby sprzeczne z domniemaniem racjonalnego działania ustawodawcy.
W ponownym postępowaniu MJWPU rozpatrzy wniesiony protest z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku. Uwzględni przy tym okoliczności faktyczne sprawy z daty rozstrzygania.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej orzekł, jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sąd orzekł zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej.