Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 26 września 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 287/14

Uzasadnienie

1. 1. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) decyzjami z dnia [...] maja 2012 r. orzekł o ustaleniu:
2. a) nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego względem P. W., I. W. [...] s.c. ustalając ich wysokość na kotwę 3196.32 zł,
3. b) kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych względem tych samych osób ustalając ich wysokość na kwotę 5224 zł.
4. 2. Z tymi rozstrzygnięciami nie zgodził się P. W., który pismami z dnia 23 października 2013 r. złożył wnioski o ponowne rozpatrzenie spraw. Nadto złożył żądania przywrócenia terminów do złożenia przedmiotowych wniosków.
5. 3. Pismami z dnia 12 listopada 2013 r. – w związku ze zmianą właściwości Organu, który miałby rozpoznać wnioski o ponowne rozpatrzenie spraw – Prezes ARiMR (działając w trybie art. 65 § 1 k.p.a.) przekazał pisma P. W. z dnia [...]października 2013 r. wg. właściwości Dyrektorowi Oddziału Regionalnego ARiMR w [...].
6. 4. W konsekwencji Prezes ARiMR decyzjami z dnia [...] listopada 2013 r. umorzył postępowania odwoławcze od decyzji wskazanych w punkcie 1 uzasadnienia.
7. 5. W skargach z dnia 23 grudnia 2013 r. – żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości – zarzucono naruszenie art. 23 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 243) oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy nie stało się ono bezprzedmiotowe, a nadto gdy do postępowania w przedmiocie odwołań (winno być – wniosków o ponowne rozpatrzenie spraw) wydanych przed nowelizacją stosuje się przepisy dotychczasowe.

W uzasadnieniach wskazano, że Prezes umorzył postępowania odwoławcze w przedmiocie odwołań Skarżącego od decyzji o ustaleniu kwot nienależnie pobranych płatności. Uzasadniając te decyzje Organ podał, że zmiana ustawy ARiMR spowodowała zmianę organów uprawnionych do orzekania w przedmiocie nienależnie pobranych płatności (art. 29 ustawy). Zdaniem organu postępowania odwoławcze należało więc umorzyć i przekazać sprawy do rozpatrzenia organowi właściwemu (Dyrektorowi Oddziału Regionalnego ARiMR w [...]).

Z takimi decyzjami – zdaniem skarżącego – nie sposób się zgodzić, albowiem przepis przejściowy – art. 10 ust. 1 ustawy zmieniającej wskazuje, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed wejściem w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Skarżącego oznacza to, że wniesione przez niego wnioski o ponowne rozpatrzenie spraw winny być rozpatrzone przez Prezesa ARiMR na podstawie przepisów dotychczasowych.

Jeśli jednak uzna się on za niewłaściwy, winien zawiadomić stronę o przekazaniu spraw według właściwości, jednak nie może jednocześnie umorzyć postepowań odwoławczych w całości, bowiem powoduje to pozostawienie w obiegu prawnym decyzji I instancji, czego Skarżący nie może zaakceptować.

1. 6. W odpowiedzi na skargi – żądając ich oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu.

Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.

II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.).

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.

Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi, bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa.

1. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca, bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:
2. a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
3. b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;
4. c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy.

1. IV. Nie ulega wątpliwości, iż jeżeli pismami z dnia 12 listopada 2013 r. Prezes ARiMR przekazał w trybie art. 65 § 1 k.p.a. wnioski o ponowne rozpatrzenie spraw według właściwości, to błędne jest stanowisko tego Organu zawarte w decyzjach o umorzeniu postepowania z dnia 12 listopada 2013 r. Ma racje skarżący, kiedy stwierdza, że taka decyzja skutkuje pozostawieniem w obrocie prawnym Organu I instancji, czego nie sposób zaakceptować.
2. V. Z załączonych do akt sądowych odpisów skarg do WSA w Gliwicach wynika, że postępowanie odwoławcze toczy się w związku z wydaniem w dniu [...] grudnia 2013 r. przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] w sprawie uchybień terminów do wniesienia odwołań (winno być wniosków o ponowne rozpatrzenie spraw) (vide k. 35-38 akt sądowych).
3. VI. Mając na względzie stwierdzone uchybienia należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżone decyzje Prezesa ARiMR z dnia [...] listopada 2013 r. W następstwie tego rozstrzygnięcia Prezes ARiMR nie musi podejmować żadnych dodatkowych czynności w celu wykonania wyroku.
4. VII. Końcowo stwierdzić należy, iż Sąd nie będzie oceniał zarzutów w kwestii właściwości Organu do rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie spraw, które zostały poczynione w uzasadnieniach. Problematyka to zapewne zostanie podniesiona przy okazji toczących się postepowań przed WSA w Gliwicach, w kontekście kompetencji do wydawania postanowień w sprawie uchybień terminów do wniesienia odwołań.
5. VIII. Podstawę rozstrzygnięcia stanowi treść art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 152 i art. 200 p.p.s.a.