Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 4 marca 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2883/08

Uzasadnienie

1. 1. W dniu 17.05.2004 r. R. S. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W efekcie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. wydał [...].12.2004 r. decyzję o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, którą przyznał w/w płatności w pełnej wysokości.
2. 2. W dniu [...].08.2007 r. tenże Organ wydał postanowienie o wznowieniu postępowania i decyzją z dnia [...].02.2007 r. orzekł - w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18.12.2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U z 2004r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) - o uchyleniu własnej decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych nr [...] z dnia [...].12.2004 r. i przyznaniu jej w kwocie 7.703,16 PLN
3. 3. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie pełnomocnik R. S.
4. 4. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją z dnia [...].08.2008 r. - stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach nie odniósł się jednak do treści zarzutów wskazując jedynie, że strona w odwołaniu zarzuciła Organowi "naruszenie art. 2,3,4 powołanej ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, nadto art. 35,73 i 10 k.p.a."
5. 5. W skardze - żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości - zarzucono:
6. a) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie treści art. 2 i 3 cyt. ustawy o płatnościach;
7. b) naruszenie interesu prawnego skarżącego wyrażającego się uniemożliwieniem pobierania płatności bezpośrednich.

Skarżący wniósł również o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka.

W motywach skargi podniesiono argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniesionego środka zaskarżenia.

1. 6. W odpowiedzi na skargę - żądając jej oddalenia - podniesiono argumenty zbieżne z motywami rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej.

Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu.

Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.

II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.).

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.

Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa.

III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

1. b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;
2. c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a, lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

1. IV. Zgodnie z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia) Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Stosownie zaś do § 2 w/w przepisu, Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
2. V. W powyższym kontekście wskazać należy, ze Organ II- giej instancji rażąco naruszył prawo nie nawiązując ani jedynym zdaniem do treści odwołania. Strona została w ten sposób pozbawiona oceny jej argumentów i zmuszona do wniesienia - poszukując poszanowania zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) - skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ten zaś nie może zastąpić Organu II instancji oceniając argumenty podniesione w odwołaniu, a to z tego względu, iż strona zostałaby pozbawiona części uprawnień, o których mowa.
3. VI. Jak wyżej wskazano, Sąd oceniając argumentację strony kieruje się względami legalizmu, tymczasem - Organ administracji rozpoznający odwołanie ma zdecydowanie szersze kompetencje: uwzględnia także, między innymi, aspekt celowości. Z tego choćby względu, gdyby Sąd chciał naprawić rażące naruszenie prawa poprzez ocenę argumentacji podniesionej w odwołaniu (czego zaniechał Organ II instancji), to sam naruszyłby prawo. Po pierwsze, wkroczyłby w sferę kompetencji organów administracji publicznej, a po drugie nie mógłby ocenić treści rozstrzygnięcia Organu I instancji w kontekście celowości.
4. VII. Widząc potrzebę sanacji tych uchybień za przedwczesne należy uznać analizowanie okoliczności podniesionych w skardze skierowanej do Sądu.
5. VIII. Podstawę rozstrzygnięcia Sądu stanowi treść art. 145 § 2, 152 i 200 p.p.s.a.