Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] maja 2007 r. (data wpływu do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W.) W. L. P.P.U. S. Sp. z o.o. zwróciła się o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt.
Decyzją z [...] maja 2008 r. o numerze [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. odmówił przyznania wnioskowanych płatności. W uzasadnieniu organ wskazał, iż ze zgromadzonych dokumentów wynika, że od marca 2007 r. P.P.U. S. Sp. z o.o. nie jest faktycznym użytkownikiem zgłoszonych we wniosku działek, tj. działki o nr [...] oraz [...].
W odwołaniu od powyższej decyzji P.P.U. S. Sp. z o.o. wskazała, że ustalenia dokonane przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. są nieprawidłowe. Wyjaśniono, iż P.P.U. S. Sp. z o.o. "była i jest legalnym i faktycznym posiadaczem" wskazanych we wniosku działek, co m.in. potwierdza umowa dzierżawy nieruchomości położonej na wymienionych we wniosku działkach, zawarta w dniu [...] marca 2005 r. na okres 12 lat pomiędzy P.P.U. S. Sp. z o.o., a wydzierżawiającym S. W..
Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., decyzją z [...] sierpnia 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2008 r. odmawiającą przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.
W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2007 r. do Biura Powiatowego [...] [...] wpłynęły wyjaśnienia H. M., z których wynika, iż jest on właścicielem działek ewidencyjnych o nr [...] i [...]. Jednocześnie H. M. wyjaśnił, iż działki te nie są dzierżawione. Do oświadczenia dołączył wypisy z rejestru gruntów z [...] lipca 2007 r. wskazujące, że jest właścicielem działek o nr [...] i [...] oraz zawiadomienia Sądu Rejonowego w O. Wydział Ksiąg Wieczystych, z dnia [...] maja 2007 r., o wpisie w dziale II ksiąg wieczystych Kw nr [...] i Kw nr [...], założonych dla nieruchomości położonych w Obr. S., H. M. i A. P.. Dalej wskazano, iż przeprowadzona przez organ kontrola administracyjna wniosku (kontrola krzyżowa) P.P.U. S. Sp. z o.o. wykazała nieprawidłowości w zadeklarowanych we wniosku powierzchniach, kwalifikujących się do przyznania płatności.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] sierpnia 2008 r., nr [...], P.P.U. S. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie ww. decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W..
W motywach skargi wskazano, że podstawową przesłanką odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2007 r. były ustalenia dokonane w trakcie kontroli krzyżowej, wskazujące, że od marca 2007 r. skarżąca nie prowadziła działalności rolnośrodowiskowej. W ocenie skarżącej wynik kontroli wskazywał jedynie na złożenie dwóch wniosków dotyczących tej samej nieruchomości, tj. wniosku złożonego przez skarżącą oraz wniosku H. M.. Wobec powyższego organ winien przeprowadzić "dochodzenie administracyjne" mające na celu wskazanie źródła nieprawidłowości. Dalej zaznaczono, iż kontrola krzyżowa nie poparta rzetelnymi ustaleniami co do stanu faktycznego, nie może stanowić podstawy decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.
Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a., a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Mając na względzie powyższe, tj. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja dotknięta jest wadami procesowymi uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
W postępowaniu w sprawach dotyczących przyznania środków finansowych w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich (tj. m.in. w ramach działania: program rolnośrodowiskowy), zgodnie z treścią art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r., Nr 64, poz. 427), organ administracji publicznej:
- 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania - (ust. 1),
- 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 2).
Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3).
Powyższe oznacza, iż organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prowadząc postępowanie w sprawie przyznania określonego wsparcia finansowego zobowiązane są stać na straży praworządności, jak również zobowiązane są w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższe zasady zostały sformułowane expressis verbis w powołanym wyżej artykule. Pierwsza z wymienionych zasad stanowi swoiste powtórzenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), druga zaś z wymienionych zasad stanowi odejście od fundamentalnej zasady k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Wyeksponowanie zasady praworządności ma podkreślać, że mimo wprowadzonych zmian proceduralnych zasada ta jest nadal obowiązująca w postępowaniach prowadzonych przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Natomiast w drugiej z wymienionych zasad organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zostały zobowiązane do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w miejsce wynikającego z k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Jeżeli zatem strona przedstawi stosowane dowody, to organ będzie zobowiązany do ich rozpatrzenia, w zakresie zaś zbierania dowodów obowiązek organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa został ograniczony. (por. E. Kremer "Szczególne zasady postępowania administracyjnego w sprawach prowadzonych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa"; Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok IV nr 5 (20)/2008, str. 36).
Skoro powyższe rozwiązania, wprowadzone ww. ustawą z dnia 7 marca 2007 r., nie przewidują stosowania art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), podniesiony w skardze zarzut naruszenia ww. artykułu, należało uznać za bezzasadny.
Mając na uwadze wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, obowiązek organu dotyczący wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, podkreślić należy, iż w trakcie postępowania administracyjnego (na etapie odwołania) skarżąca przedstawiła dowody w postaci m.in.: umowy dzierżawy wskazanych we wniosku o przyznanie płatności działek o nr [...] i [...] oraz protokół z pełnej rocznej kontroli gospodarstwa przeprowadzonej [...] lipca 2007 r., Ponadto w aktach administracyjnych sprawy znajdują się również: pismo z [...] lipca 2007 r. skierowane do "Rewiru Dzielnicowych w B." o podjęcie interwencji mającej na celu ochronę nasadzeń na dzierżawionych przez skarżącą działkach o ww. numerach, zaświadczenie z [...] lipca 2007 r. wydane przez Komisariat Policji w W. o zgłoszeniu przez S. Sp. z o.o. popełnienia przestępstwa w wyniku którego utraciła sadzonki znajdujące się na terenie działek nr [...] oraz [...], skierowane do skarżącej wezwanie z [...] lutego 2008 r. do zapłaty na rzecz H. M. i A. P. zaległego czynszu dzierżawnego za okres od [...] 2007 r. do [...] 2008 r. z tytułu umowy dzierżawy działek nr [...] oraz [...].
Wydając zaskarżoną decyzję Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wskazał na fakt, iż skarżąca zaprzestała prowadzenia deklarowanej działalności rolnośrodowiskowej, co w związku z § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. 2004 nr 174, póz. 1809 z póz. zm.), skutkuje wstrzymaniem płatności rolnośrodowiskowej.
Do powyższych ustaleń organ doszedł w związku z przeprowadzoną kontrolą krzyżową, która wykazała istnienie dwóch wniosków dotyczących tej samej nieruchomości.
Jednakże w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do przedstawionych przez skarżącą dowodów, stwierdzając jedynie, iż "kontrole administracyjne (...) pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, miedzy innymi dzięki kontrolom krzyżowym. Kontrole te dotyczą odpowiednio zadeklarowanych uprawnień do dopłat i zadeklarowanych działek i pozwalają uniknąć nienależytego wielokrotnego przyznawania tej samej pomocy w odniesieniu do tego samego roku kalendarzowego lub gospodarczego oraz nienależnej kumulacji pomocy w ramach programów wiążących się z zadeklarowaniem powierzchni". Taki sposób przedstawienia sprawy przez organ niewątpliwie narusza art. 21 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, ponieważ nie wykonuje obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i jednocześnie uchybia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podania przyczyn, z powodu których dowodom skarżącej odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej.
Działanie organu należy uznać, za tym bardziej nieprawidłowe, jeżeli zwróci się uwagę na to, że skarżąca nie tylko dysponuje umową dzierżawy wskazanych we wniosku o przyznanie płatności działek o nr [...] i [...], ale posiada także wezwanie do zapłaty na rzecz nowych właścicieli ww. działek tj. H. M. i A. P. zaległego czynszu dzierżawnego za okres od [...] 2007 r. do [...] 2008 r.
W ocenie Sądu powyższa okoliczność podważa wiarygodność wyjaśnień nadesłanych przez H. M. w dniu [...] listopada 2007 r., iż nie dzierżawi on nikomu działek ewidencyjnych o nr [...] i [...].
Podkreślić zatem należy, iż organ nie wyjaśnił dlaczego dał wiarę niespójnym informacjom uzyskanym od nowego właściciela ww. działek, pominął zaś wyjaśnienia strony skarżącej.
W ocenie Sądu powyższa okoliczność skutkuje koniecznością przeprowadzenia powtórnie postępowania wyjaśniającego w tej kwestii.
Zauważyć również należy, iż organ powołując się na treść § 17 ust. 1 pkt 1 lit a ww. rozporządzenia wskazał, że płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu, jeżeli producent rolny nie realizuje pakietu objętego wnioskiem.
W ocenie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., skarżąca nie złożyła wniosku kontynuacyjnego na rok 2008 rok, z czego wynika, że zaprzestała realizacji programu rolnośrodowiskowego. Organ, którego obowiązkiem było wyczerpujące zbadanie całego materiału dowodowego, nie wziął jednakże pod uwagę, że przyczyną zaprzestania realizacji programu przez S. Sp. z o.o. był fakt zniszczenia prowadzonych przez skarżącą upraw, uniemożliwiający jej dalsze prowadzenie działalności.
Jednocześnie zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. UE L z dnia 21 października 2003 r.) - obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji - w drodze odstępstwa od przepisów art. 37, rolnik, którego produkcja ucierpiała w trakcie okresu referencyjnego na skutek działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, które wystąpiły przed lub w trakcie tego okresu referencyjnego, jest uprawniony do wnioskowania o obliczenie kwoty referencyjnej na podstawie roku lub lat kalendarzowych zawierających się w okresie referencyjnym, które nie zostały dotknięte działaniem siły wyższej ani nadzwyczajnych okoliczności.
W ust. 4 ww. przepisu wskazano, iż działanie siły wyższej lub nadzwyczajne okoliczności są uznawane przez właściwy organ w przypadkach takich, jak na przykład:
- a) śmierć rolnika;
- b) długookresowa niezdolność rolnika do pracy;
- c) poważna klęska żywiołowa w znacznym stopniu dotykająca grunty rolne gospodarstwa;
- d) zniszczenie budynków inwentarskich gospodarstwa w drodze wypadku;
- e) epidemia dotykająca część lub cały żywy inwentarz gospodarza.
Użyte w ww. przepisie sformułowanie "w przypadkach takich, jak na przykład" stanowi, iż zawarte w nim wyliczenie - wbrew twierdzeniom organu - ma charakter katalogu otwartego.
Organ poprzestając jedynie na stwierdzeniu, iż fakt zniszczenia plantacji nie jest przypadkiem wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności w rozumieniu art. 40 ust. 4 ww. rozporządzenia, nie uzasadnił swego stanowiska należycie.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., powinien odnieść się do całości materiałów dowodowych zgromadzonych w aktach sprawy, z uwzględnieniem poczynionych uwag Sądu, a następnie wydać decyzję zgodną z art. 107 k.p.a.
Z powyższych przyczyn zaskarżoną decyzję należało uchylić, dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.