Uzasadnienie
Przedmiotem skargi T. K. (dalej jako: "skarżący" lub "strona") jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Prezes ARiMR", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), z [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. (dalej jako: "Dyrektor Oddziału", lub "organ I instancji") z [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.
Zaskarżona decyzja została wydane w następującym stanie faktycznym.
[...] lipca 2017 r. skarżący złożył w Agencji Rynku Rolnego Oddział Terenowy w B. wniosek o udzielenie pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych wraz z wymaganymi załącznikami.
Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Dyrektor Oddziału Terenowego ARR w B., wydał decyzję z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w sprawie przyznania pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych w łącznej kwocie [...]zł, tj. [...] EUR. Na powyższą kwotę składa się refundacja kosztów zakupu 9 sztuk jałówek hodowlanych ras mlecznych według kategorii wiekowych, w pełnych kwotach określonych w § 21e ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 lutego 2017 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych (Dz. U. z 2017 r. poz. 499, ze zm., dalej jako: "rozporządzenie RM"), tj.:
- - w kwocie 1.500 zł/szt. - do 2 sztuk jałówek hodowlanych ras mlecznych (łączna kwota pomocy 3.000 zł) mających w dniu zakupu powyżej 6 miesięcy i nie więcej niż 12 miesięcy,
- - w kwocie 2.000 zł/szt. - do 5 sztuk jałówek hodowlanych ras mlecznych (łączna kwota pomocy 10.000 zł) mających w dniu zakupu powyżej 12 miesięcy i nie więcej niż 18 miesięcy,
- - w kwocie 3.000 zł/szt. - do 2 sztuk jałówek hodowlanych ras mlecznych (łączna kwota pomocy 6.000 zł), mających w dniu zakupu powyżej 18 miesięcy i nie więcej niż 24 miesiące.
Zgodnie z informacją zawartą w aktach sprawy przekazanych do organu odwoławczego przez Dyrektora Oddziału, przyznane środki finansowe w wysokości [...] zł zostały przekazane na numer rachunku bankowego beneficjenta, wskazanego we wniosku o przyznanie pomocy.
[...] kwietnia 2019 r. w gospodarstwie strony została przeprowadzona kontrola na miejscu, z której sporządzony został Raport z czynności kontrolnych nr [...]/10/2019. [...] czerwca 2019 r. przeprowadzona została kontrola uzupełniająca.
Ustalono, że beneficjent zakupił 9 sztuk jałówek hodowlanych ras mlecznych o numerach identyfikacyjnych: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], CZ329915952, do których przyznano decyzją nr [...] płatność w ramach mechanizmu WPR pomoc w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych.
W trakcie kontroli na miejscu ustalono także, iż dla 6 sztuk jałówek o numerach identyfikacyjnych: [...],[...],[...],[...],[...],[...], do których przyznano płatność, zgłoszono więcej niż jeden raz zdarzenie przybycia do siedziby stada kontrolowanego beneficjenta (na podstawie zgłoszeń do bazy IRZ, paszportów i zapisów w księdze rejestracji bydła). W części raportu z kontroli na miejscu, dotyczącej uwag zawarto informację, że ww. jałówki urodziły się w stadzie należącym do strony (T. K.) - numer siedziby stada [...], następnie zostały sprzedane [...] czerwca 2016 r. do siedziby stada zarejestrowanego pod tym samym adresem (nr siedziby stada [...]), które należy do R. K., syna skarżącego, a następnie te same jałówki zostały [...] kwietnia 2017 r. ponownie kupione przez stronę.
Zawiadomieniem z [...] lipca 2019 r., organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków publicznych, przyznanych na mocy Decyzji Dyrektora OT ARR w B. nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. Strona została poinformowana o przysługującym jej prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Strona skorzystała z przysługującego jej prawa i [...] lipca 2019 r. przesłała do Dyrektora OR wyjaśnienie, z którego wynika, że syn beneficjenta, R. K. rozpoczął działalność rolniczą polegającą na odchowie cieląt w 2015 roku. Syn beneficjenta nie posiadał własnego domu, obory ani parku maszynowego i mieszkał pod tym samym adresem. Miał użyczony ciągnik i jedną oborę dla cieląt. Skarżący wyjaśnił w piśmie, że w kwietniu 2017 roku kupił od R. K. 6 sztuk jałówek do dalszego chowu, które były kupione przez syna z jego gospodarstwa jako cielęta. Strona wyjaśniła, że składając wniosek o dofinansowanie do zakupu jałówek przedstawiła do wniosku faktury zakupu tych 6 sztuk jałówek (i powiedziano mu wówczas, że nie ma żadnych przeszkód w celu uzyskania dofinansowania). Pieniądze uzyskane z refundacji zainwestowane zostały w rozwój gospodarstwa i w tej chwili buduje nową oborę, a ewentualny zwrot dofinansowania byłby dla skarżącego dużym obciążeniem.
Decyzją z [...] września 2019 r. Dyrektor nr [...] Dyrektor OR ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych środków finansowych w ramach mechanizmu o przyznaniu pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych w związku z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych w wysokości [...] zł.
Mając na uwadze uzasadnienie ww. decyzji Nr [...] organ I instancji wskazał na wystąpienie w przedmiotowej sprawie sztucznych warunków do uzyskania pomocy, gdyż zaistniały przesłanki stosowania przepisu art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2019, str. 549, ze zm., dalej jako: "rozporządzenie 1306/2013".
Mając na uwadze powyższy stan faktyczny Dyrektor OR stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło do realizacji celu, dla którego ustanowiony był mechanizm. Wyjaśnił, że w sytuacji, w której bydło urodzone u beneficjenta i hodowane u niego przez ponad miesiąc (hodowcą i właścicielem widniejącym na ww. świadectwach jest T. K.), wskutek przemieszczenia do siedziby stada syna, a następnie odkupienie nie przyczyniło się m.in. do wzrostu jakości bydła w stadzie, albo zmiany zagrożenia epizootycznego. Podkreślił, że zgodnie z rozporządzeniem 2016/1613 dofinansowanie zakupu jałówek hodowlanych powinno dotyczyć transakcji, w celu wyeliminowania zagrożenia epizootycznego dla stada beneficjenta biorącego udział w danym wsparciu. Kupowanie zwierząt jako realizację celu ww. mechanizmu poprzez "odkupowanie" własnych jałówek nie jest wiarygodny - nie ma bowiem dowodów czy przesłanek świadczących, że jakość kupionych jałówek była wyższa niż jakość sprzedanych zwierząt.
Dla 6 jałówek nie nastąpiła wymiana zwierząt na zwierzęta hodowlane o znanym pochodzeniu i wartości hodowlanej, nie wzrosła też jakość bydła w stadzie, ponieważ zwierzęta objęte transakcją podlegały tej samej ocenie wartości użytkowej bydła. W konsekwencji organ I instancji uznał, że takie działanie świadczy o stworzeniu pozornej czynności prawnej, tj. wygenerowania transakcji sprzedaży poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania pomocy finansowej. W ocenie Dyrektora OR transakcje zakupu zwierząt pierwotnie należących do skarżącego tzw. "odkupowanie" własnych jałówek nie może być wynikiem zbiegu okoliczności, wręcz przeciwnie - stanowi skutek zamierzonego działania. Domniemany cel dwóch transakcji pomiędzy osobami spokrewnionymi (zarejestrowane dwie siedziby stada pod tym samym adresem oraz przetrzymywanie zwierząt w tej samej oborze), można było łatwo osiągnąć za pomocą transakcji zamiany określonej w kodeksie cywilnym. Transakcji tej można było dokonać w dowolnym momencie, bez żadnych dodatkowych warunków ani występowania o dofinansowanie unijne.
W konsekwencji, w oparciu o zgromadzoną w przedmiotowej sprawie dokumentację, Dyrektor OR ustalił, że wnioskodawca stworzył sztuczne warunki dla 6 sztuk jałówek oraz nie zrealizował celu, dla którego ustanowiony był mechanizm.
Od przedmiotowej decyzji, strona złożyła odwołanie. Skarżący podniósł, że w trakcie składania wniosku dopytywał się w Oddziale Regionalnym, tłumaczył i mówił, że będzie kupował jałówki od syna, który mieszka w jednym domu z beneficjentem, posiada 16 ha gospodarstwo i oborę, w której odchowuje kupione zwierzęta. Strona wskazała ponadto, że pracuje ciężko na roli i nigdy od nikogo nic nie wyłudzała. Strona nie załączyła żadnych dokumentów do odwołania.
Decyzją z [...] listopada 2019 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] września 2019 r.
Organ II instancji przytoczył na wstępie mające zastosowanie w sprawie przepisy zarówno prawa krajowego jak i unijnego, jak również wyjaśnił podstawy przeprowadzania postępowań wyjaśniających w celu odzyskania kwot niekwalifikowalnych płatności ze środków funduszu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji.
W dalszej części uzasadnienia Prezes ARiMR potwierdził istnienie następujących obiektywnych elementów potwierdzających, że cele mechanizmu "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada" nie zostały osiągnięte:
- - beneficjent i jego syn utrzymują swoje stada bez ich fizycznego rozdzielenia, korzystają ze wspólnej infrastruktury gospodarstwa co uzasadnia stwierdzenie, że chociaż beneficjent i jego syn stanowią dwa odrębne podmioty prawne, to w praktyce funkcjonują jak jedno gospodarstwo rolne;
- - zwierzęta nie zostały fizycznie przemieszczone w związku z ich sprzedażą i deklarowaną przez stronę zmianą stada, w związku z czym konkurencyjność gospodarstwa nie wzrosła, ponieważ ogólna sytuacja gospodarstw prowadzonych przez ojca i syna, prowadzących w praktyce jedno gospodarstwo, nie zmieniła się po otrzymaniu pomocy.
- - nie nastąpiła wymiana zwierząt na zwierzęta hodowlane o znanym pochodzeniu i wartości hodowlanej, nie wzrosła też jakość bydła w stadzie ani nie zmieniło się zagrożenie epizootyczne, ponieważ zwierzęta objęte przedmiotową transakcją pochodziły z tej samej lokalizacji i były utrzymywane w tym samym miejscu, co w rzeczywistości świadczy o tym, że jest to jedno i to samo stado, w zakresie którego 6 sztuk jałówek zmieniło jedynie formalnie właściciela. W takiej sytuacji, w ocenie organu II instancji, nie można mówić o jakości i wartości dodanej, na którą powołuje się art. 1 lit. f rozporządzenia 2016/1613.
W odniesieniu do wystąpienia przesłanek tworzenia sztucznych warunków w zakresie wystąpienia elementów subiektywnych, organ odwoławczy rozważył, czy strona ubiegając się o przyznanie pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych, zamierzała wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami mechanizmu "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada". Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności faktyczne Prezes ARiMR uznał, iż okoliczności te stanowią skutek zamierzonego działania. W jego ocenie elementem potwierdzającym stworzenie sztucznych warunków jest fakt dokonania przez skarżącego zakupu zwierząt ze stada należącego do jego syna. Jałówki objęte przedmiotową transakcją pochodziły z tej samej lokalizacji i były utrzymywane w tym samym miejscu, co w rzeczywistości świadczy o tym, że jest to jedno i to samo stado, w zakresie którego zwierzęta zmieniły jedynie formalnie właściciela.
W takiej sytuacji nie można mówić o jakości i wartości dodanej, na którą powołuje się art. 1 lit. f rozporządzenia 2016/1613. Wskazał ponadto, iż domniemany cel transakcji, tj. zakup jałówek ze stada utrzymywanego z wykorzystaniem wspólnej infrastruktury, można było osiągnąć w dowolnym momencie, bez żadnych dodatkowych warunków, ani występowania o dofinansowanie unijne.
W świetle powyższych ustaleń organ odwoławczy uznał, że dokonana transakcja sprzedaży jałówek pomiędzy skarżącym a jego synem, stanowiła obejście przepisów prawa (stanowiła pozorną czynność prawną) oraz udowodniony został brak realizacji celu zamierzonego przez mechanizm "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada", tym samym płatność w odniesieniu do 6 sztuk jałówek hodowlanych stanowiła nienależnie pobraną pomoc.
W dalszej części uzasadnienia swej decyzji organ II instancji odniósł się do zarzutów strony zawartych odwołaniu uznając je za niezasadne.
Pismem z [...] grudnia 2019 r. strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję.
W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu W tym celu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że odpowiada ona prawu.
Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi kwestia, czy skarżący wspólnie z innym podmiotem w sposób sztuczny wykreował warunki wymagane do uzyskania pomocy jako korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego i w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.
Podstawą materialnoprawną ustalenia skarżącemu przez organy ARiMR nienależnie pobranych środków publicznych, pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, był art. 60 rozporządzenia 1306/2013 oraz art. 4 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L z 1995 r. nr. 312 str.1, dalej rozporządzenie 2988/95).
Art. 60 rozporządzenia 1306/2013 stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. W preambule powołanego rozporządzenia (motyw 39) wskazano: "W celu ochrony interesów finansowych budżetu Unii, państwa członkowskie powinny podejmować środki w celu upewnienia się, czy transakcje finansowane przez fundusze rzeczywiście mają miejsce i są poprawnie wykonywane. Państwa członkowskie powinny ponadto zapobiegać wszelkim nieprawidłowościom lub niewywiązywaniu się z obowiązków przez beneficjentów, wykrywać je i skutecznie zwalczać. W tym celu zastosowanie ma rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2988/95. W przypadkach naruszenia sektorowego prawodawstwa rolnego, gdy na mocy unijnych aktów prawnych nie zostały ustanowione szczegółowe przepisy dotyczące kar administracyjnych, państwa członkowskie powinny nakładać kary krajowe, które powinny być skuteczne, odstraszające i proporcjonalne."
Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Z kolei art. 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia przewiduje, że zgodnie z krajowymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi Państwa Członkowskie podejmują środki niezbędne dla zapewnienia prawidłowości i rzeczywistej realizacji transakcji związanych z interesami finansowymi Wspólnot.
Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, o których mowa w art. 60 rozporządzenia 1306/2013, należy rozumieć celowe stworzenie takiego stanu faktycznego, który formalnie spełnia przesłanki określone w przepisach prawnych statuujących warunki przyznania korzyści, ale w rzeczywistości działanie to nie zmierza do realizacji celów prawodawstwa wspólnotowego, dla których te przepisy zostały ustanowione, a jego jedyną intencją jest uzyskanie korzyści. Problematyka takiego obchodzenia prawa była już przedmiotem analizy Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE podmioty nie mogą powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (vide: wyrok z 12 maja 1998 r., w sprawie C-367/96 Kefalas i in.).
Istotne znaczenie ma też wyrok TSUE z 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12 Słynczewa, odnoszący się do uprzednio obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, regulacji zbliżonej do art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. TSUE stwierdził w wyroku w sprawie C-434/12 (vide: pkt 29 wyroku), iż art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. Wymaga to zatem zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny).
Element subiektywny dotyczy zaś woli uzyskania korzyści wynikających z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Jak wskazano w powołanym wyroku TSUE, do dokonania oceny, czy sztuczne stworzenie warunków nastąpiło w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia konieczne jest zbadanie m.in. takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Dokonując ustaleń w zakresie sztucznego stworzenia warunków do uzyskania (zmaksymalizowania) płatności nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, lecz również do działań osób, czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2014 r. w sprawie II GSK 2576/14 - dostępnym na stronie nsa.gov.pl - baza CBOSA).
Konieczna jest przy tym ocena działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych jak i na etapie występowania przez nie z wnioskami o płatności. Podmioty można uznać za powiązane, jeżeli te same osoby prawne lub fizyczne równocześnie bezpośrednio lub pośrednio biorą udział w zarządzaniu nimi albo posiadają udział w kapitale tych podmiotów, jak również osoby (zarówno fizyczne jak prawne), które łączą więzi o charakterze rodzinnym lub wynikające ze stosunku pracy, a także powiązania majątkowe pomiędzy tymi podmiotami lub osobami pełniącymi w tych podmiotach funkcje zarządzające, kontrolne albo nadzorcze. Takie rozumienie kwestii uznania podmiotów za powiązane znajduje odzwierciedlenie w przepisach podatkowych (vide: np. art. 25 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych - Dz. U. z 2018 r. poz. 1509). Nie ma przeszkód, by w drodze szerokiej analogii kwestia ta na gruncie art. 60 rozporządzenia 1306/2013 nie była rozumiana podobnie.
Podobne stanowisko wyrażone zostało też przez TSUE w wyroku z 21 lipca 2005 r., w sprawie C-515/03 Eichsfelder Schlachtbetrieb (vide: pkt 39 wyroku). Z orzeczenia tego wynika, że zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności, gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku).
Trybunał stwierdził, że to do sądu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.
Zgodnie z powyższym do oceny czy w konkretnej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania konkretnej pomocy finansowej koniecznym jest ustalenie okoliczności o charakterze obiektywnym jak i subiektywnym.
Przedmiotem pomocy w niniejszej sprawie była nadzwyczajna pomoc finansowa ze środków unijnych przyznawana na podstawie przepisów krajowych opartych na dwóch rozporządzeniach unijnych, tj. rozporządzeniu 1306/2013 (w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej...) i rozporządzeniu delegowanym Komisji (UE) 2016/1613 z dnia 8 września 2016 r. przewidującym nadzwyczajną pomoc dostosowawczą dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych (Dz. Urz. UE L 2016 nr. 242. str.10, dalej rozporządzenie 2016/1613).
Rozporządzenie 2016/1613, jak sama nazwa wskazuje, dotyczyło udostępnienia państwom członkowskim pomocy Unii w określonej kwocie na nadzwyczajną pomoc dostosowawczą skierowaną do producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych. Zgodnie z preambułą Komisja Europejska przyjęła to rozporządzenie z uwagi, że " (1) Sektor mleczarski boryka się z zakłóceniami na rynku z powodu światowej nierównowagi między podażą a popytem, w której znaczącą rolę odgrywa przedłużenie do końca 2017 r. rosyjskiego zakazu przywozu produktów rolnych i spożywczych pochodzących z Unii", "(7)Inne sektory hodowlane, w szczególności sektor wieprzowiny, wołowiny i cielęciny oraz mięsa baraniego i koziego, również doświadczają trudności rynkowych. W przypadku wieprzowiny trudności związane są głównie z rosyjskim zakazem przywozu głównie w związku z ogniskami afrykańskiego pomoru świń w niektórych państwach członkowskich, natomiast w sektorze wołowiny i cielęciny są efektem ubocznym zakłóceń na rynku mleka".
W preambule rozporządzenia 2016/1613 wskazano również na cele jakie należy osiągnąć poprzez zastosowanie tego nadzwyczajnego środka pomocy, tj. m.in. "(10) Aby podnieść odporność rolnictwa....", "(11) W celu złagodzenia obecnego kryzysu należy przyznać państwom członkowskim jednorazową dotację finansową na wsparcie producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych angażujących się w działania wspierające zrównoważony rozwój gospodarczy i stabilizację rynku", "(13) Państwa członkowskie powinny opracować środki służące wzmocnieniu stabilności gospodarczej oraz stabilizacji rynku, oparte na przynajmniej jednym z następujących działań: zamrożenie lub ograniczenie produkcji, produkcja na małą skalę, produkcja ekstensywna, produkcja przyjazna dla środowiska i klimatu, współpraca między rolnikami, poprawa jakości i wartości dodanej oraz szkolenia w zakresie metod prawidłowego zarządzania".
Natomiast w art.1 rozporządzenia 2016/1613 wskazano m.in., że " Środki przyjmowane przez państwa członkowskie służą wsparciu producentów mleka lub rolników w innych sektorach hodowlanych, którzy podejmują co najmniej jedno z następujących działań mających na celu wzmocnienie stabilności gospodarczej ich gospodarstw oraz przyczynienie się do stabilizacji rynku: (....), f) wdrażanie systemów jakości lub projektów mających na celu propagowanie jakości i wartości dodanej".
Krajowym wykonaniem rozporządzenia 2016/1613 są przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 23 lutego 2017 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych, wydane w oparciu o delegację zawartą w art. 12a ust.1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 401 ze zm.).
Wymienione rozporządzenie RM już w swej nazwie odwołuje się do nadzwyczajnej pomocy i zarówno w § 1 jak i § 2 wprost odwołuje się do rozporządzenia 2016/1613 stwierdzając, że jest to ustanawiana nadzwyczajna pomoc, o której mowa w rozporządzeniu delegowanym komisji 2016/1613.
Rozporządzenie RM weszło w życie 17 marca 2017 r. Początkowo przewidywało w § 2 pkt.1 lit a udzielenie pomocy, o której mowa w art. 1 rozporządzenia 2016/1613: "1) producentowi mleka, któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwanemu dalej "producentem mleka" - w formie refundacji kosztów zakupu: a) jałówek hodowlanych ras mięsnych lub ras dwukierunkowych, utrzymywanych wyłącznie w celu produkcji mięsa, zwanych dalej "jałówkami", mających powyżej 6 miesięcy i nie więcej niż 36 miesięcy"
Natomiast § 2a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM, statuujący mechanizm pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych, został wprowadzony do powołanego rozporządzenia dopiero przez § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 czerwca 2017 r. (Dz.U. 2017, poz. 1328), zmieniającego rozporządzenie RM z 23.02.2017 r. z dniem 6 lipca 2017 r. Podkreślić należy, że wymieniony art. 2a ust.1 stanowił, że "Agencja udziela pomocy, o której mowa w art.1 rozporządzenia 2016/1613. Zatem przepis ten ponownie odwoływał się do przyznania pomocy, która ma na celu wzmocnienie stabilności gospodarczej producenta oraz przyczynienie się do stabilizacji rynku poprzez realizację jednego ze wskazanych poddziałań. Przy czym jedynym odpowiadającym przedmiotowej pomocy poddziałaniem tam przewidzianym było wdrażanie systemów jakości lub projektów mających na celu propagowanie jakości i wartości dodanej.
Przywołanie w rozporządzeniu RM pomocy, o której mowa w rozporządzeniu 2016/1613 sprowadzało cele i podziałania określone w przepisach unijnych dla państw członkowskich do celów i poddziałań przypisanych beneficjentom tej pomocy.
Tym samym zasadnym jest twierdzenie organu, że przyznawana pomoc, w tym dla skarżącego, była nadzwyczajną pomocą celową, czyli ukierunkowaną na osiągniecie określonego celu wyżej wymienionego.
Dalsze warunki przyznania pomocy przewidziane w rozporządzeniu RM w § 21d stanowiły, że jest ona udzielana producentowi, który "dokonał od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 lipca 2017 r. zakupu co najmniej jednej jałówki hodowlanej rasy mlecznej mającej w dniu zakupu powyżej 3 miesięcy i nie więcej niż 24 miesiące, która została zgłoszona do rejestru zwierząt gospodarskich i dla której wystawiono świadectwo potwierdzające jej pochodzenie, o którym mowa w art. 26 ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, urodzonej w stadzie objętym oceną wartości użytkowej bydła".
Przywołany natomiast przepis 26 ust. 1 ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich z dnia 29 czerwca 2007 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 2132 j.t.) stanowił, że "zwierzęta hodowlane z gatunków bydło, owce, kozy i świnie oraz ich materiał biologiczny, a także materiał biologiczny koniowatych, mogą być przedmiotem handlu, jeżeli są zaopatrzone w świadectwo potwierdzające ich pochodzenie, o którym mowa w przepisach Unii Europejskiej dotyczących świadectw obowiązujących w handlu". Tym samym świadectwo pochodzenia, które jest wydawane przez związek hodowców lub inny podmiot prowadzący daną księgę lub rejestr, powinno być wydane najpóźniej w dacie sprzedaży zwierzęcia hodowlanego.
Dodatkowo wskazać należy, że niosek o udzielenie pomocy był sformalizowany i zawierał oświadczenie wnioskodawcy, że zapoznał się z warunkami udzielania pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych i zobowiązał się do ich przestrzegania.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy ARiMR uznały, że sztuczne stworzenie warunków polegało na zakupie przez skarżącego jałówek, w odniesieniu do których udzielono mu pomocy w formie refundacji kosztów zakupu, od podmiotu powiązanego, mającego zarejestrowaną siedzibę stada pod tym samym adresem co skarżący i utrzymującego stado we wspólnych pomieszczeniach ze skarżącym, a kupione przez skarżącego zwierzęta były wcześniej sprzedane przez niego do tego samego podmiotu powiązanego. Wobec powyższego nie doszło do zwiększenia konkurencyjności gospodarstwa mleczarskiego skarżącego poprzez wprowadzenie do jego stada wartościowego materiału hodowlanego w wyniku zastąpienia zwierząt zwierzętami hodowlanymi. Zwierzęta pochodziły wcześniej od skarżącego, przebywały razem w jednej oborze, co daje podstawy do przyjęcia, że umowa kupna sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2017 r. zawarta między ojcem (skarżący) a synem (sprzedający) była tylko formalna gdyż w rzeczywistości oba stada stanowią jedność gospodarczą.
Ocena dokonana przez organ jest podzielana przez sąd orzekający w sprawie.
Ocenę tę potwierdza analiza materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych, w tym wyjaśnienia skarżącego zawarte zarówno w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r., jak i w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji a także twierdzenia skarżącego zawarte w skardze i dołączonych do nie dokumentów poświadczających budowę nowej obory.
Przede wszystkim wskazać należy, że przeprowadzona u skarżącego kontrola na miejscu w dniach [...] kwietnia 2019 r. i [...] czerwca 2019 r. wykazała, że zwierzęta hodowlane należące do siedziby stada skarżącego [...] przebywają razem w budynku ze zwierzętami z siedziby stada jego syna R. K. (nr siedziby stada [...]). Skarżący temu nie zaprzecza. Podczas tej kontroli oświadczył, że buduje nową oborę i w chwili obecnej z braku miejsca zwierzęta przetrzymywane są razem. W odwołaniu od decyzji I instancji skarżący wskazał, że był wprowadzony w błąd przez pracowników organu gdyż w związku z refundacją jeździł kilkakrotnie do organu i mówił, że będzie zwierzęta kupował od syna, pytał czy tak można, urzędnik odpowiadał, że nie ma przeciwskazań. Odnośnie wspólnego przebywania zwierząt z obu stad wskazał, że na wiosnę kupił od syna jałówki, że stara się powiększyć stado gdyż buduje oborę i chce zwiększyć produkcję po zakończeniu budowy, wiec zakupione zwierzęta wpuścił do obory syna bo nie miał gdzie ich trzymać.
Na potwierdzenia budowy skarżący przedłożył przy skardze decyzję z pozwoleniem na budowę obory z dnia [...] czerwca 2013r., jej zmianę z dnia [...] września 2018r., zawiadomienie o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych z dnia [...] czerwca 2016r., oświadczenie o podjęciu obowiązków kierownika budowy z [...] czerwca 2016 r i [...] października 2018r.
Z dołączonych dokumentów wynika, że obora jest w budowie od dłuższego czasu i na pewno była w budowie w dacie składania przez skarżącego wniosku o udzielenie pomocy. Z danych zawartych w systemie Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt (IRZ) prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U z 2019 r. poz. 1149 j.t.) wynika, ze skarżący nabył sześć jałówek od syna w dniu [...] kwietnia 2017 r. Zatem uprawnionym jest wniosek, że co najmniej od tego momentu zwierzęta były razem w budynku (skoro powiększanie stada skarżącego wymusiło wspólny pobyt zwierząt z obu stad, ojca i syna, przy braku wybudowania nowej obory). Twierdzenia skarżącego, że pytał przed zakupem jałówek o prawidłowość ich nabycia od syna i złożenia w takich warunkach wniosku o przyznanie pomocy świadczą o przygotowywaniu się z dokumentacja potrzebną do złożenia wniosku. Nie dają natomiast uzasadnionej podstawy do uznania, ze istnieje dowód na to, że skarżący został wprowadzony w błąd i że to organ ponosi za to odpowiedzialność.
Stwierdzenie organu, że nie doszło do przemieszczenia zakupionych od syna jałówek znajduje potwierdzenie w kolejnych dokumentach w postaci wystawionych świadectw pochodzenia. Dokumenty te zostały wystawione w dniu [...].07.2017 r., tj. w terminie późniejszym niż sprzedaż. Jednocześnie należy podkreślić, że sprzedaż zarejestrowano w IRZ w dniu [...].04.2017 r. Zgodnie z ww. przepisami świadectwa pochodzenia powinny być wystawione najpóźniej w dacie sprzedaży. W przedmiotowej sprawie ta różniąca jest znacząca. Data wystawienia świadectw pochodzenia jest natomiast zbliżona do daty złożenia wniosku ([...] lipca 2017 r.). Zastrzeżenia budzi również data sporządzenia faktury sprzedaży [...] kwietnia 2017r., cztery dni po zarejestrowaniu sprzedaży w IRZ oraz fakt, że faktura wystawiona jest jako faktura VAT z doliczonym do ceny podatkiem od towarów i usług przy jednoczesnym wskazaniu, że sprzedawca nie jest płatnikiem VAT gdyż płaci podatek zryczałtowany.
W tych warunkach uzasadniona jest ocena, że doszło w sprawie do sztucznego stworzenia warunków do uzyskania przedmiotowej pomocy, co daje podstawę do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności.
Sad nie stwierdził aby organ dopuścił się w przedmiotowej sprawie naruszenia prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy czy też prawa procesowego w sposób istotny mogący wpłynąć na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.