Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Minister Finansów na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej K.p.a., w zw. z art. 255 ust. 4 i art. 61 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), dalej u.f.p., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Miasto [...], dalej zwane skarżącą, od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], o określeniu obowiązku zwrotu do budżetu państwa kwoty dochodów budżetowych pobranych przez Miasto [...] w okresie od [...] marca 2013 r. do dnia [...] kwitnia 2013 r. z tytułu gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa nieprzekazanymi do budżetu państwa w łącznej wysokości 309 531 zł oraz w przedmiocie określenia terminów od których należy liczyć odsetki ustawowe, dalej zwaną decyzją organu I instancji, utrzymał ją w mocy.
Stan sprawy przedstawiał się następująco.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r.nr [...] Wojewoda [...] określił Miastu [...] kwotę do zwrotu do budżetu państwa w wysokości 309 531,10 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, tytułem pobranych przez Miasto [...] od [...] marca 2013 r. do [...] kwietnia 2013 r. należności z tytułu gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa.
Podstawę prawną stanowił art. 255 ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 2 i ust. 4 i ust. 5 oraz art. 168 ust. 3 ustawy o finansach publicznych.
Podstawą faktyczną było ustalenie przez organ, że miasto [...] pobrało w dziale 700 rozdział 70005§0470 dochody w kwocie 9 541b753,74 zł. z czego potrąciło udział na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w kwocie 2 385 078,64 zł. W związku z tym powinno przekazać na rachunek Wojewody [...] dochody w kwocie 7 156 675,10 zł a przekazało 6 847 144 zł. Do przekazania pozostała więc kwota 309 531.10 zł. Kwota ta stanowiła dochody pobrane a nie przekazane za okres od [...] marca 2013 r. do [...] kwietnia 2013 r.
Odwołanie wniosło skarżące Miasto [...] zarzucając naruszenie art. 255 ust. 4 u.f.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji w której zobowiązanie Miasta [...] do przekazania dochodów budżetowych związanych z wykonywaniem zadań z zakresu administracji rządowej zostało wykonane oraz art. 168 ust. 3 w zw. z art. 255 ust. 5 u.f.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy brak było podstaw do wydania decyzji określającej kwotę dochodów przypadających do zwrotu i terminu od którego naliczane są odsetki, art. 105 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał na brak podstaw do wydania decyzji a tym samym istniały podstawy do umorzenia postępowania.
Minister Finansów dokonując ponownej oceny dowodów wskazał, że zgodnie z art. 255 ust. 4 u.f.p. w przypadku nieprzekazania dochodów budżetowych w terminach o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu dysponent części budżetowej przekazujący dotację celową wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin od którego naliczane są odsetki. Decyzja ma charakter deklaratoryjny ponieważ zaległość samorządu terytorialnego powstaje z mocy prawa. Na podstawie art. 255 ust. 5 u.f.p. do dochodów budżetowych nieprzekazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego do budżetu państwa stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zwrotu dotacji. Na podstawie art. 168 ust. 3 w zw. z art. 255 ust. 5 u.f.p. odsetki w wysokości jak dla zaległości podatkowych nalicza się począwszy od dnia następnego po dniu w którym upłynął termin przekazania dochodów do budżetu państwa.
W związku z tym w tej sprawie zasadne było wydanie decyzji określającej Miastu [...] do zwrotu do budżetu państwa kwoty dochodów budżetowych pobranych z tytułu gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa i nieprzekazanymi przez Miasto [...] do budżetu państwa.
Odnosząc się do niezastosowania art. 105 K.p.a. organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zaszła przesłanka bezprzedmiotowości o jakiej mowa w tym przepisie, bowiem Miasto [...] pobrało dochody z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i nie przekazało ich do budżetu państwa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodło Miasto [...].
Zarzuciło naruszenie:
- - art. 105 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.w zw. z art. 60 pkt 1 i 67 u.f.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji gdy istniały podstawy do umorzenia postępowania:
- - art. 8, 9, 11, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn niemożności prowadzenia egzekucji prawa majątkowego przysługującego Skarbowi Państwa względem miasta [...];
- - art. 255 ust. 4 u.f.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy zobowiązanie miasta [...] do przekazania dochodów budżetowych związanych z wykonywaniem zadań z zakresu administracji rządowej zostało wykonane;
- - art. 168 ust. 3 w zw. z art. 255 ust. 5 u.f.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy brak było podstaw do wydania decyzji określającej kwotę dochodów przypadającą do zwrotu i terminu od którego naliczane są odsetki.
W związku z tym wniosło o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi skarżący przyznał, że w świetle art. 255 u.f.p. Skarbowi Państwa przysługuje względem jednostki samorządu terytorialnego roszczenie o zapłatę kwoty pobranych dochodów budżetowych związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, pomniejszoną określone w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań. Art. 255 u.f.p. kreuje prawo majątkowe, wierzytelność która nie została wyłączona spod egzekucji. Art. 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wymienia tej wierzytelności w zamkniętym katalogu przedmiotów wyłączonych spod egzekucji administracyjnej. Organ dokonując zajęcia kieruje się zasadą wynikającą z art. 7 § 2 u.p.e.a. – zastosował w stosunku do zobowiązanego Skarbu Państwa najmniej uciążliwy środek egzekucyjny.
Zgodnie z art. 67 a § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny z mocy samego zajęcia wierzytelności może wykonywać wszelkie prawa zobowiązanego. W związku z tym z momentem dokonania zajęcia wierzytelności zobowiązany Skarb Państwa utracił na rzecz Prezydenta Miasta [...] uprawnienie do dysponowania kwotą objętą tym zajęciem. Wypłata kwoty przez dłużnika zajętej wierzytelności została zaliczona zgodnie art. 115 1 u.p.e.a. oraz przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. 2012, poz. 749) na koszty egzekucyjne i koszty upomnienia, należność główną oraz odsetki. Zaległość podatkowa oraz powstałe odsetki zostały w całości zaspokojone.
Wpłata przez dłużnika zajętej wierzytelności spowodowała również wygaśnięcie wierzytelności wynikającej z art. 255 u.f.p. Wpłata na rachunek organu egzekucyjnego spowodowała, w świetle art. 68 a u.p.e.a. wykonanie zobowiązania wynikającego z art. 255 u.f.p. Art. 68a u.p.e.a. stanowi przepis szczególny w stosunku do uregulowania zawartego w art. 255 u.f.p.
Doszło do wykonania obowiązku wynikającego z art. 255 u.f.p. a więc brak było podstaw do wydania zaskarżonych decyzji na podstawie art. 168 ust. 3 w zw. z art. 255 ust. 5 u.f.p. Zapłata tych środków spowodowała wygaśnięcie roszczenia Wojewody [...] względem miasta [...] o zapłatę środków pobranych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej. Postępowanie nie powinno być w związku z tym wszczęte a wszczęte podlegało umorzeniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie przez WSA pełnomocnicy stron podtrzymywali dotychczasowe stanowiska a pełnomocnik skarżącego dodatkowo podniósł zarzut naruszenia art. 55 w zw z art. 67 ustawy o finansach publicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W granicach art. 145 p.p.s.a Sąd może uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchylić je w całości lub w części, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik tego postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Istotne wpływanie na wynik sprawy to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, procesowego lub materialnego (por. wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 62/12 w Lex nr 1488135). Uchylenie przez sąd aktu administracyjnego w przypadku naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy gdy da się stwierdzić, że gdyby organ prawidłowo zastosował określone normy prawa materialnego –rozstrzygnięcie byłoby inne.
W przypadku naruszenia norm prawa procesowego będzie uzasadnione wtedy gdy da się stwierdzić, że naruszenie tych norm mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia tzn. decyzja organu byłałby prawdopodobnie inna.
Podstawą prawną rozstrzygnięcia wskazywaną przez organ w niniejszej sprawie był art. 255 ust. 4 i art. 61 ust. 3 ustawy o finansach publicznych.
Przepis art. 255 ustawy o finansach publicznych nakłada na zarząd jednostki samorządu terytorialnego obowiązek przekazania pobranych dochodów budżetowych związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, które są pomniejszane o okreżlane w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań w określonych w ust. 1 terminach. Przekazanie następuje na odpowiedni rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową w terminie do dnia 8 stycznia roku następującego po roku budżetowym wraz z należnymi odsetkami (art. 255 § 2 i 3). Gdy dochody budżetowe nie zostaną przekazane w terminach o których mowa w ust. 1 i 2 art. 255 u.f.p. dysponent części budżetowej przekazujący dotację celową wydaje decyzję określającą kwotę dochodów przypadających do zwrotu i termin od którego naliczane są odsetki (§ 4).
Z literalnego brzmienia tego przepis wynika więc, że po pierwsze jednostka samorządu terytorialnego ma obowiązek przekazania pobranych dochodów o czym świadczy użyte przez ustawodawcę określenie "przekazuje" a po drugie, że w przypadku nie przekazania tej kwoty organ musi wydać decyzję określającą kwotę nieprzekazanych dochodów o czym świadczy użyte sformułowanie "wydaje decyzję".
W związku z tym ani zarządowi jednostki samorządu terytorialnego ani dysponentowi części budżetowej nie został pozostawiony w zakresie opisanym wyżej luz decyzyjny.
Podstawą do wydania decyzji przez organ decyzyjny jest wyłącznie ustalenie czy doszło do przekazania środków o jakich mowa w art. 255 ust. 1 u.f.p. w określonym terminie. Decyzja ma charakter deklaratoryjny ponieważ obowiązek zwrotu powstaje z mocy prawa.
Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie był sporny. Skarb Państwa na podstawie wystawionych tytułów wykonawczych był dłużnikiem Gminy [...] z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa położonych na terenie [...]. Organem egzekucyjnym był Prezydent miasta [...]. Z kolei Gmina [...] zobowiązana była do przekazania dysponentowi budżetowemu pobranych dochody budżetowe związanych z realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Nie sporne były także należne z tych tytułów kwoty.
Ma generalnie skarżący rację, że art. 255 u.f.p. kreuje prawo majątkowe. Nie ma jednak racji, że w związku z tym Miasto [...] jako wierzyciel Skarbu Państwa może na etapie rozstrzygania o obowiązku określenia wysokości kwoty do zwrotu na podstawie art. 255 § 4 u.f.p. dokonać zajęcia tej wierzytelności i ostatecznie doprowadzić do uchylenia się od spełnienia obowiązku wynikającego z art. 255 u.f.p.
W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że zajęcie wierzytelności przysługującej jednostce samorządu terytorialnego mogłoby doprowadzić do uniemożliwienia wydania decyzji określającej powstały z mocy prawa obowiązek przekazania określonej kwoty, który to obowiązek został nałożony przepisami prawa czyli art. 255 u.f.p. Pogląd tego rodzaju znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 618/13, w którym Sąd ponadto wskazuje na brak podstaw do przyjęcia, że okolicznością która wyłącza obowiązek przekazania dochodów może być zajęcie rachunku bankowego przez organ egzekucyjny na podstawie tytułu wykonawczego wydanemu po przeprowadzeniu postępowania cywilnego. Z takim samym skutkiem należy ocenić wydanie tytułu wykonawczego w egzekucyjnym postępowaniu administracyjnym.
Skutkuje to niezasadnością zarzutu naruszenia art. 255 u.f.p.
Odnosząc się do argumentacji strony o możliwości zajęcia wierzytelności z art. 255 u.f.p. wskazać tylko należy, że oczywiście organ egzekucyjny może w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego dokonywać, zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zajęcia praw majątkowych i przedmiotów za wyjątkiem tych co do których egzekucja nie może być prowadzona (art. 8-10 u.p.e.a). Wtedy rzeczywiście wierzyciel, zgodnie z art. 67 a § 1 u.p.e.a. wykonywałby wszelkie prawa zobowiązanego w zakresie niezbędnym do wykonania egzekucji. Jednakże niniejsze postępowanie nie jest postępowaniem egzekucyjnym i w związku z tym brak jest podstaw do stosowania regulacji prawnych z tego rodzaju postępowania. Art. 67 a § 1 u.p.e.a. nie jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 255 u.f.p. Z przepisem szczególnym mamy generalnie do czynienia wtedy gdy przepis ten w sposób odmienny niż przepis generalny dotyczący danych stosunków prawnych, reguluje daną kwestię.
Istnieje zatem przepis ogólny określający dane typowe sytuacje oraz przepis szczególny w którym występują istotne z prawnego punktu widzenia okoliczności dodatkowe w porównaniu z sytuacjami typowymi (zasada lex specialis derogat legi generali). Ustawa o finansach publicznych nie kreuje żadnych norm o charakterze szczególnym w porównaniu z przepisem ogólnym tj. art. 255 u.f.p.
Mie doszło do wykonania przez Miasto [...] zobowiązania, tak jak wywodzi skarga, bo wykonaniem obowiązku wynikającego z art. 255 ust. 1 u.f.p. jest przekazanie pobranych dochodów budżetowych na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej i ustawodawca nie przewidział w tej materii żadnych wyjątków.
Tym samym nie zasadne są zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 255 ust. 4, 168 ust. 3 art. 60 pkt 1 i 67 ustawy o finansach publicznych a w konsekwencji brak było podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego ponieważ istniał po jednej stronie obowiązek przekazania uzyskanych dochodów, co nie nastąpiło, a z drugiej strony istniał obowiązek wydania decyzji określającej ten obowiązek. Jak trafnie wskazuje organ z bezprzedmiotowością mamy do czynienia wtedy gdy brak jest elementu materialnoprawnego stosunku prawa (sprawy administracyjnej) wymagającego wydania orzeczenia co do istoty (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r, Lex 2104). W niniejszej sprawie organ, wobec nie przekazania uzyskanych dochodów, miał ustawowy obowiązek, wydania decyzji określającej kwotę do zwrotu.
Wbrew wywodom skargi organ odniósł się pośrednio do relacji pomiędzy przepisami ustawy o finansach publicznych a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że organ prawidłowo nie znalazł podstaw do stosowania przepisów drugiej z wymienionych wyżej ustaw.
Sąd nie znalazł także podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów postępowania tj. art. 8, 9, 11, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.
Organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy a następnie go ocenił. Uzasadnienie rozstrzygnięcia spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a. zakresie faktów (niespornych zresztą) i zaprezentowanej wykładni przepisów prawa. Fakt, że argumentacja organu nie przekonała strony nie świadczy o tym, że decyzja jest wadliwa jako naruszająca zasadę przekonywania. Organ ma bowiem obowiązek zaprezentowania w uzasadnieniu argumentacji która legła u podstaw rozstrzygnięcia w taki sposób aby była ona zrozumiana przez stronę, co nie oznacza że ma zawsze rozstrzygnąć zgodnie z wolą tej strony.
Nie zrozumiały jest zarzut naruszenia art. 55 u.f.p. dający możliwość umarzania, rozkładania na raty lub odraczania należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym.
Sąd rozpoznawał sprawę wyłącznie w aspekcie zasadności podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 255 § 4 u.f.p. natomiast nie zajmował się, podobnie jak organ, kwestią o jakiej mowa w tym przepisie.
Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.