Uzasadnienie
Przedmiotem skargi złożonej przez R. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Wnioskodawca", "Skarżąca") jest rozstrzygnięcie [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych zawarte w piśmie z [...] października 2016 r. nr [...], w sprawie negatywnego rozpatrzenia protestu od wyników oceny formalnej wniosku o numerze [...] o przyznanie dofinansowania ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 na realizację projektu pn. "[...]".
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
R. sp. z o.o. z siedzibą w W., w ramach konkursu nr [...] dla Osi priorytetowej I "Wykorzystanie działalności badawczo-rozwojowej w gospodarce" w ramach Działania 1.2 "Działalność badawczo-rozwojowa przedsiębiorstw" RPO WM, złożyła wniosek nr [...] o przyznanie dofinansowania ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 na realizację projektu pn. "[...]".
Pismem z [...] września 2016 r. nr [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (dalej: "[...]") poinformowała, Skarżącego, że jego wniosek nie przeszedł pomyślnie etapu oceny formalnej i został odrzucony bowiem nie zostały spełnione kryteria formalne nr 7 ("Zgodność z regulaminem konkursu/fiszką projektu"), nr 9 ("Zgodność z prawodawstwem krajowym i unijnym w zakresie pomocy publicznej") oraz nr 11 ("Kwalifikowalność wydatków") regulaminu konkursu nr [...] przyjętych przez Komitet Monitorujący RPO WM uchwałą nr [...] z [...] lipca 2015 r.
A. wyjaśniła, że na etapie pierwszej oceny Wnioskodawca został zobligowany do przedłożenia wyjaśnień w zakresie przyjętej formy zatrudnienia pracowników w ramach projektu z uwzględnieniem spełnienia warunków wynikających z Rozdziału 6.16 Zasad kwalifikowania wydatków w ramach RPO WM 2014-2020. W odpowiedzi na powyższe Wnioskodawca wskazał, iż personel Wnioskodawcy pracuje na zasadzie samozatrudnienia i tym samym personel badawczo-rozwojowy będzie rozliczany na podstawie faktury/ protokołów odbioru prac B+R. W ocenie organu taka forma zatrudnienia jest niekwalifikowalna zgodnie z punktem 6.16.3 Zasad kwalifikowania wydatków, jak również zgodnie z interpretacją przedłożoną w dokumencie "Najczęściej zadawana pytania w ramach Działania 1.2" stanowiącym wytyczne załączone do dokumentacji konkursowej (pytanie 17).
Skarżący wniósł protest od powyższego pisma A., jednak nie został on uwzględniony. W odpowiedzi na protest A. wskazała w piśmie z [...] października 2016r. nr [...], że na pierwszym etapie oceny Wnioskodawca został poproszony o uzupełnienie informacji w zakresie personelu, który będzie zaangażowany w ramach projektu, z wyraźnym wskazaniem co do konkretnych dopuszczalnych form zatrudniania określonych w wytycznych dot. kwalifikowania wydatków w ramach RPO WM (opisanych na stronach 46-49). W udzielonej odpowiedzi wskazano, że personel zaangażowany do projektu będzie w świadczył usługi w formie "samozatrudnienia".
W związku z powyższym, A. wyjaśniło, że kluczowym powodem odrzucenia wniosku było wskazanie, iż zaprezentowana przez Wnioskodawcę forma zatrudnienia jest niekwalifikowalna zgodnie z punktem 6.16.3 Zasad kwalifikowania wydatków, bowiem możliwość korzystania z tej formy rozliczania w projekcie dotyczy wyłącznie samego wnioskodawcy, czyli osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, która jest beneficjentem (ma podpisaną umowę o dofinansowanie projektu) i która jednocześnie jest zaangażowana jako personel w projekcie, którego jest beneficjentem. Co oznacza jak podkreślił organ, że osoba samozatrudniona sama zatrudnia się we własnym projekcie. Zgodnie z powyższym ten rodzaj rozliczania wynagrodzenia został dopuszczony w celu uregulowania przypadku, kiedy to osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą jest beneficjentem projektu i zamierza wykonywać osobiście zadania w ramach projektu, tj. jest samozatrudniona w ramach własnego projektu.
Taka osoba, zgodnie z zapisami wytycznych, stanowi personel projektu, a wynagrodzenie takiej osoby jest kwalifikowalne wg zapisów ww. wytycznych. Jednak jak wskazało A., nie można go stosować analogicznie do pozostałych osób, które w tej formie byłby uznane za personel projektu, bowiem wytyczne jednoznacznie odnoszą ww. zapisy do sytuacji samego Beneficjenta.
Tym samym, jak podkreślił organ zapisy wytycznych nie dopuszczają zastosowania tej formy rozliczania personelu do "pracowników", którzy prowadzą jednoosobowe działalności gospodarcze i działają na rzecz wnioskodawcy. W takich przypadkach kluczowe jest określenie dopuszczalnych form zatrudnienia wskazanych w wytycznych (np.: stosunek umowy o pracę, umowa zlecenia itd.). Jednocześnie w przypadku pozostałych osób, np.: osób współpracujących z wnioskodawcą, które prowadzą działalność gospodarczą, zostały wskazane rozwiązania w celu uznania ich pracy za koszty kwalifikowane np.: można również zawrzeć umowę cywilnoprawną.
A. wskazała, że podstawą odrzucenia wniosku były zapisy wytycznych, które regulują dopuszczalne formy rozliczania personelu, w tym w szczególności definicja "samozatrudnienia", którą można w projekcie stosować wyłącznie do beneficjenta, a nie jego pracowników, dlatego wskazanie przez Wnioskodawcę samozatrudnienia jako formy rozliczania pracowników zostało uznane za niekwalifikowane, nie spełnia bowiem warunków z pkt 6.16.3 "Osoby samozatrudnione" ww. wytycznych.
Na informację A. z [...] października 2016r. o nieuwzględnieniu protestu Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się:
- 1. uchylenia w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia, z uwagi na naruszenie prawa procesowego oraz prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i przywrócenie wniosku o dofinansowanie R. sp. z o.o. z siedzibą w W. do procedury dalszej oceny;
- 2. zasądzenia zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez Skarżącego w przedmiotowej sprawie.
W ocenie Skarżącego ocena projektu dokonana przez A. odbyła się bez uwzględnienia zasady przejrzystości, rzetelności oraz niedyskryminacji. Organ, w ocenie autora skargi nie przedstawił w zaskarżonym rozstrzygnięciu oddzielnego uzasadnienia dla kryteriów nr 7, nr 9 oraz nr 11 oraz błędnie zaklasyfikował wynagrodzenie personelu spółki jako wpisujące się w kategorię opisaną w punkcie 6.16.3. ("Osoby samozatrudnione"), zamiast ująć je w kategorii opisanej w punkcie 6.16.2 ("Stosunek cywilnoprawny"). Skarżący jest przekonany, że zastosowanie właściwej interpretacji "samozatrudnienia" przez A. prowadziłoby do przyjęcia, że wynagrodzenie osób prowadzących działalność gospodarczą, z którymi zawarta została umowa cywilnoprawna, należy uznać za spełniające kryteria kwalifikowalności wydatków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1146 ze zm.), dalej: "u. r. p.", w związku z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: "p. p. s. a.".
Stosownie do art. 61 ust. 1 u. r. p., w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p. p. s. a.
Sąd po kontroli legalności oceny projektu dokonanej przez organ, jak również zgodności z prawem jego działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji o rozpatrzeniu projektu, stwierdza, iż odpowiadają one prawu. Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 u. r. p. wybór projektów do dofinansowania musi być przeprowadzony w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny przy zapewnieniu wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 u. r. p.). W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektów w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 u. r. p.). Zgodnie z art. 39 ust. 2 u. r. p. konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów (...). Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1 u.r.p.), który m.in. określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 u.r.p.).
Należy podkreślić, że prawo, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy ustawy, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego.
Ocena Sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania Instytucji Pośredniczącej (A.) z prawem powszechnie obowiązującym, w tym m.in.:
- - ustawą o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020,
- - rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE. L 347/320), a także z postanowieniami systemu realizacji programu operacyjnego, w tym:
- – Wytycznymi Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, dalej: "Wytyczne",
- - Wytycznymi Programowymi w Zakresie Kwalifikowalności Wydatków objętych dofinansowaniem w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020, dalej: "Zasady kwalifikowalności wydatków",
- - Regulaminem konkursu nr [...] Regionalny Program Operacyjny Województwa [...] na lata 2014-2020, I Oś priorytetowa: Wykorzystanie działalności badawczo-rozwojowej w gospodarce, działanie 1.2 Działalność badawczo- rozwojowa przedsiębiorstw, Typ projektów: Projekty badawczo – rozwojowe, dalej: "Regulamin konkursu".
Po przeprowadzeniu kontroli legalności oceny projektu dokonanej przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych, jak również legalności działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w rozstrzygnięciu z dnia [...] października 2016 r., Sąd stwierdza, iż ocena projektu dokonana przez A. została przeprowadzona zgodnie z prawem, w tym zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności, tj. w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Dokonując oceny, uwzględniono wszystkie informacje zawarte we wniosku o dofinansowanie i w piśmie uzupełniającym, a formułując ocenę wskazano konkretne braki we wniosku. Uwagi oceniających są jednoznaczne, logiczne i uzasadniają wyrażone stanowisko.
Jak wynika z zaskarżonego rozstrzygnięcia wniosek o dofinansowanie złożony przez spółkę R. został odrzucony powodu niespełnienia trzech kryteriów formalnych: nr 7 ("Zgodność z regulaminem konkursu/fiszką projektu"), nr 9 ("Zgodność z prawodawstwem krajowym i unijnym w zakresie pomocy publicznej") oraz nr 11 ("Kwalifikowalność wydatków"). Niespełnienie tych kryteriów sprowadza się jednak do jednego zarzutu - personel projektu będzie świadczył usługi w tzw. formie "samozatrudnienia", dopuszczalność czego wykluczają "Zasady kwalifikowalności wydatków w ramach Programu Operacyjnego województwa [...] na lata 2014-2020". W pkt 6.16.3 tychże Zasad znajduje się następujący zapis: Kwalifikowalne jest wynagrodzenie osoby samozatrudnionej tj. osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą wykonującej osobiście zadania w ramach projektu, którego jest beneficjentem, pod warunkiem wyraźnego wskazania tej formy zaangażowania oraz określenia zakresu obowiązków tej osoby w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie (...).
W ocenie Sądu z wyżej zacytowanej regulacji w sposób jednoznaczny wynika, że osoby prowadzące działalność gospodarczą nie mogą być personelem projektu, zaś zakaz ten nie dotyczy jedynie beneficjenta (i osoby współpracującej w rozumieniu ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych).
W piśmie z dnia 1.09.2016 r. A. zwróciła się do Spółki o usunięcie braków formalnych wniosku i także o informację " w zakresie zatrudnienia pracowników do realizacji projektu. W odniesieniu do kosztów wynagrodzeń przedstawionych projekcie należy zweryfikować i uzasadnić (w biznes planie w części IV pkt 4 i 5.) spełnienie warunków wynikających z rozdziału 6.16 Zasad kwalifikowania wydatków w ramach RPO WM 2014-2020, zwłaszcza w zakresie wymogów zawartych na stronach 46 - 49 (m.in. dotyczących stosowania stawek i warunków zgodnych ze stosowanymi u beneficjenta,formą umowy, łączne zaangażowanie zawodowe osób).
W piśmie z 8.09.2016 r. Wnioskodawca wyraźnie wskazał, że personel pracuje na zasadzie samozatrudnienia i w związku z powyższym nie jest możliwy wybór umów o pracę jako formy zatrudnienia.
W ocenie Sądu niezrozumiałe są więc zarzuty Skarżącej Spółki dot. wprowadzenia w błąd i mylnego czy też niedostatecznego poinformowania o stwierdzonych uchybieniach czy też brakach wniosku, co uniemożliwiło Stronie poprawę wniosku.
Wydaje się,że zarzuty te są spowodowane niezrozumieniem istoty problemu. Skarżący nie mógłby użyć jako personelu projektu tych osób, z którymi obecnie współpracuje na zasadzie zawartych umów z osobami samozatrudnionymi. Osoby te, mając zarejestrowaną działalność gospodarczą są przedsiębiorcami w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.). Osoby te w świetle powołanych unormowań nie mogą być więc personelem projektu, a jedynie podwykonawcami. Zgodnie zaś z pkt 4.5.2 Regulaminu konkursu (...) W ramach projektu podwykonawstwo części prac merytorycznych można zlecać wyłącznie uczelni publicznej, państwowemu instytutowi badawczemu, instytutowi PAN lub innej jednostce naukowej będącej organizacją prowadzącą badania i upowszechniającą wiedzę, o której mowa w art. 2 pkt 83 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r., która podlega ocenie jakości działalności naukowej lub badawczo-rozwojowej jednostek naukowych, o której mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 i art. 42 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2014 r., poz. 1620,z późn. zm.). i otrzymała co najmniej ocenę B. Zlecenie wykonania części merytorycznej projektu (podwykonawstwo) innym podmiotom niż wymienione w poprzedzającym akapicie możliwe jest wyłącznie po uzyskaniu pisemnej zgody instytucji Pośredniczącej. Koszty podwykonawstwa nie mogą przekroczyć 50% wartości kosztów kwalifikowanych.
Oznacza to, że kosztów podwykonawstwa – po spełnieniu w/w warunków – nie można kwalifikować do kosztów wynagrodzenia personelu projektu. Skarżąca Spółka, wbrew temu co zarzuca w skardze, nie mogłaby zawrzeć z tymi osobami umowy o dzieło i wtedy wydatki na wynagrodzenia personelu stałyby się kwalifikowalne. Obecnie przecież również ma zawarte z tymi osobami umowy cywilnoprawne. Dla spełnienia wymogów Regulaminu konkursu nie ma znaczenia nazwa umowy tj. czy jest to umowa o dzieło czy umowa zlecenia czy też umowa o charakterze mieszanym. Punktem kluczowym jest bowiem fakt, iż osoby te prowadzą profesjonalną działalność gospodarczą i personelem projektu być nie mogą.
Niezasadne są także pozostałe zarzuty skargi. Powołane wyżej Zasady kwalifikowania wydatków w sposób wyraźny wyjaśniają w jaki sposób beneficjent może otrzymać wynagrodzenie jako personel projektu i w ocenie Sądu jest to sytuacja ze wszech miar klarowna.
Podkreślenia wymaga, że to Skarżąca sporządza wniosek i odpowiada za jego treść. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek sporządzenia wniosku o dofinansowanie w sposób staranny, kompletny, odpowiadający założeniom danego programu operacyjnego i uwzględniający kryteria oceny (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt. II GSK 1500/11). Wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę. Nie ma podstaw prawnych do żądania od instytucji zarządzających i pośredniczących, aby interpretowały wątpliwości na korzyść wnioskodawcy. To wnioskodawca musi zadbać o to aby przekonać instytucje rozdysponowujące pomoc, że jego projekt gwarantuje realizację celów danego działania.
Wobec powyższego, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, ocena przedmiotowego projektu dokonana przez A. została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Wnioskodawca nie dostosował dokumentacji do wymogów Regulaminu konkursu, w tym również do uwag organu zawartych w piśmie z dnia [...] września 2016 r., a także naruszył regulacje dotyczące kwalifikowalności wydatków zawarte w "Zasadach kwalifikowania wydatków w ramach RPO WM 2014-2020".
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, oddalił skargę.