Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez: F. sp. z o.o. z siedzibą w S., K. F., D. G., K. P. i E. K. (dalej jako: "skarżący") było zarządzenie Wójta Gminy J. (dalej jako: "Wójt" lub "organ") z [...] lutego 2016 r. nr [...] w sprawie ustalenia sposobu wyliczania miesięcznego kosztu ponoszonego na 1 ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę J. w roku budżetowym 2016 stanowiącego podstawę do wyliczenia miesięcznej kwoty dotacji dla jednego ucznia niepublicznego przedszkola oraz innej niepublicznej formy wychowania przedszkolnego.
Jako podstawę prawną zaskarżonego zarządzenia wskazano art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., dalej jako: "u.s.g."), art. 90 ust. 1, 2b, 2d i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm., dalej jako: "u.s.o.") oraz uchwałę Rady Gminy J. z [...] listopada 2015 r. nr [...], zmienioną uchwałą z [...] grudnia 2015 r. nr [...].
Przepis § 1 powyższego zarządzenia stanowi:
- 1. Ustala się sposób wyliczania miesięcznego kosztu ponoszonego na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę J. stanowiącego podstawę do wyliczenia miesięcznej kwoty dotacji dla jednego ucznia niepublicznego przedszkola oraz innej niepublicznej formy wychowania przedszkolnego w następujący sposób:
- a) koszt utrzymania jednego ucznia w miesiącu styczniu ustala się według następującego wyliczenia:
Kwp = (1/12 Wb -1/12 O) ÷ Lu gdzie:
Kwp - koszt utrzymania dziecka w miesiącu styczniu
Wb - wydatki bieżące przewidziane w budżecie gminy na utrzymanie przedszkoli publicznych prowadzonych przez gminę
O - planowane opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w przedszkolach publicznych
Lu -liczba dzieci w przedszkolach publicznych
- b) koszt utrzymania jednego ucznia począwszy od miesiąca lutego do końca roku budżetowego będzie ustalany na podstawie ponoszonych wydatków i uzyskanych dochodów wynikających z comiesięcznych sprawozdań Rb-28S i Rb-27S składanych przez publiczne przedszkola.
- c) dotacja w wysokości 1/12 kosztu utrzymania dziecka za dany miesiąc będzie pomniejszona o nadpłatę dotacji z poprzedniego miesiąca zgodnie z ponoszonymi wydatkami i uzyskanymi dochodami.
- 2. Przez wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach należy rozumieć wydatki niebędące wydatkami majątkowymi, zapisane w planach finansowych przedszkoli publicznych w rozdziałach 80104, 80146.
Pismami z [...] kwietnia oraz [...] maja 2016 r. skarżący na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wezwali Wójta do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę lub uchylenie § 1 przedmiotowego zarządzenia. Organ nie odpowiedział na powyższe wezwania.
Pismem z [...] czerwca 2016 r. skarżący wnieśli skargę na zarządzenie Wójta z [...] lutego 2016 r. skarżąc je w części, tj. co do § 1 zarządzenia.
Organowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 90 ust. 2b u.s.o.
Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności § 1 skarżonego zarządzenia oraz zasądzenie kosztów postępowanie wg norm przepisanych.
Powołując się na treść art. 90 ust. 2b u.s.o. pełnomocnik skarżących wskazał, że dotująca placówkę oświatową gmina powinna zweryfikować, w oparciu o treść własnego budżetu, jaką kwotę przeznaczyła na utrzymanie przedszkoli publicznych, pomniejszyć ją o wydatki majątkowe oraz planowane do wypłacenia dotacje, następnie kwotę tę podzielić przez rzeczywistą liczbę uczniów własnych przedszkoli. Kwota ta stanowiła będzie podstawę dotacji. Przemnożona zaś przez 75% stanowi dotację na jednego przedszkolaka w przedszkolu niepublicznym. W ocenie pełnomocnika powyższe oznacza, że na podstawę dotacji składać się będą nie tylko wydatki określone w rozdziałach 80104 i 80146, tak jak to wskazano w § 1 ust. 2 skarżonego zarządzenia, ale także i w innych działach budżetu w takiej części, w jakiej wydatki te przeznaczone są na przedszkola.
W oparciu o tezy zacytowanych w treści skargi orzeczeń sądów administracyjnych i powszechnych pełnomocnik podkreślił, że wydatki bieżące, o których mowa w art. 90 ust. 2b u.s.o., to wszystkie wydatki ustalone w budżecie gminy, ponoszone w przedszkolach publicznych prowadzonych przez daną gminę, za wyjątkiem wydatków majątkowych. Zatem podstawę naliczenia dotacji stanowić powinna taka suma, która w budżecie gminy została zakwalifikowana jako kategoria wydatków na określony cel (na funkcjonowanie przedszkola publicznego), a nie jako kategoria dochodów przeznaczonych na ich pokrycie.
Natomiast fakt, że część wydatków związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych znajduje swoje pokrycie w przychodach pochodzących np. z opłat uiszczanych przez rodziców, nie może zdaniem pełnomocnika prowadzić do zmiany ogólnej, przewidzianej w budżecie kwoty wydatkowanej przez gminę na utrzymanie przedszkola publicznego. Dla prawidłowego określenia kwoty stanowiącej podstawę obliczenia dotacji należało więc w jego ocenie oddzielić wysokość wydatków od wysokości przychodów na ich pokrycie.
W odpowiedzi na skargę Wójt wskazał, że stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym zarządzeniu jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i organ nie znalazł podstawy do zmiany lub uchylenia przedmiotowego zarządzenia.
Na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. pełnomocnik skarżących sprecyzował zakres zaskarżenia i oświadczył, że skarżący kwestionują treść § 1 ust. 2 zarządzenia Wójta oraz § 1 pkt b tego zapisu zarządzenia, który odnosi się w swej treści do wysokości uzyskanych dochodów przez przedszkola niepubliczne, które to dochody nie powinny być brane pod uwagę przy obliczaniu kosztów utrzymania jednego ucznia.
Obecny na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Oświadczył, że sposób wyliczenia dotacji wynikający z zarządzenia jest prawidłowy i jest powiązany z uchwałą Rady Gminy J. nr [...] zmienioną uchwałą nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem dopuszczalność złożenia skargi uzależniona jest od wcześniejszego złożenia przez skarżących wezwania do organu, który podjął zarządzenie, o usunięcie naruszenia prawa oraz wykazania, że ich interes prawny został naruszony podjętym zarządzeniem.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, że interes prawny skarżących został naruszony zaskarżonym zarządzeniem, skoro F. sp. z o.o. z siedzibą w S., D. G., K. P. i E. K. prowadzą przedszkola na terenie gminy J., natomiast K. F. - punkt przedszkolny na terenie tej gminy. W stosunku zaś do tego typu niepublicznych form wychowania przedszkolnego ustalona została – w ocenie skarżących zaniżona – kwota dotacji na każde dziecko uczęszczające do tych placówek.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy w pierwszej kolejności analizie należało poddać § 1 ust. 2 zaskarżonego zarządzenia, w którym organ zawarł wyjaśnienie jednego z elementów wzoru wskazanego w § 1 ust. 1 lit. a tego zarządzenia, czyli wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach (Wb), który to wzór służył do obliczenia kosztu utrzymania jednego ucznia w styczniu 2016 r.
Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o. dotacje dla niepublicznych przedszkoli niespełniających warunków, o których mowa w ust. 1b, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy.
Przepis art. 90 w ust. 2b u.s.o. odnosi więc wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych do "ustalonych", a więc planowanych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia.
Należy również wskazać, że Rada Gminy J. uchwałą z [...] listopada 2015 r. nr [...], zmienioną uchwałą z [...] grudnia 2015 r. nr [...], ustaliła tryb udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy J. na prowadzenie szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, oddziałów wychowania przedszkolnego w niepublicznych szkołach podstawowych, przedszkoli niepublicznych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania. W § 3 ust. 2 ww. uchwały wskazano, że niepubliczne przedszkola, które nie spełniają warunków określonych w ust. 1, otrzymują na każdego ucznia z budżetu Gminy J. dotację w wysokości równej 75% ustalonych w budżecie Gminy Jabłonna wydatków bieżących ponoszonych w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Gminę J. w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z zastrzeżeniem § 4.
Z zestawienia powyższych regulacji wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż ustalona kwota dotacji nie mogła być przyjęta przez organ wykonawczy gminy w sposób dowolny, lecz zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, tj. art. 90 ust. 2b u.s.o. oraz treścią uchwały Rady Gminy z [...] listopada 2015 r.
Wyjaśnić dalej należy, że przepisy zarówno ustawy o systemie oświaty, jak i ww. uchwały dotyczącej wysokości dotacji udzielanych dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych niepublicznych placówek, stanowią, że podstawą ustalenia kwoty dotacji są wydatki bieżące. Ustawa o systemie oświaty nie definiuje pojęcia wydatków bieżących, w związku z czym odwołać się trzeba do definicji zawartej w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2016 r., poz. 1870 ze zm., dalej jako: "u.f.p."). Zgodnie z art. 236 ust. 2 u.f.p. przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Do wydatków majątkowych zalicza się zaś zgodnie z art. 236 ust. 4 u.f.p. inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.
Zgodnie z zapisami zawartymi w Tabeli nr 2 do uchwały budżetowej Gminy J. na 2016 rok (uchwała nr [...] z [...] grudnia 2015 r.) pt. "Wydatki budżetu gminy na 2016 rok według działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej", w Dziale 801 "Oświata i Wychowanie" przewidziano wydatki na przedszkola (80104), jak również wydatki wspólne dla całej oświaty: dokształcanie i doskonalenie nauczycieli (80146), stołówki szkolne (80148), pozostałą działalność (80195).
Przypomnieć trzeba, że zgodnie z treścią § 1 ust. 2 zarządzenia Wójta za wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach uznano wydatki niebędące wydatkami majątkowymi, zapisane w planach finansowych przedszkoli publicznych w rozdziałach 80104 i 80146.
Zdaniem skarżących przedszkola - poza wydatkami określonymi przez Wójta jako wydatki bieżące - ponoszą również wydatki określone w rozdziałach 80148 i 80195, co powinno skutkować uwzględnieniem ww. pozycji w § 1 ust. 2 zarządzenia Wójta. W ocenie Sądu skarżący na poparcie tej argumentacji błędnie powołali się na stosowne orzecznictwo sądowe, bowiem cytowane przez nich orzeczenia zostały wydane w innym stanie prawnym niż ten, który miał zastosowanie w niniejszej sprawie. Możliwość uwzględnienia przez organ części dochodów przy ustalaniu sposobu wyliczania miesięcznego kosztu ponoszonego na jednego ucznia w roku budżetowym 2016 wynika wprost z cytowanego już wyżej przepisu art. 90 ust. 2b u.s.o. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zarówno uchwały Rady Gminy z [...] listopada 2015 r., jak i skarżonego zarządzenia Wójta, dopuszczał możliwość pomniejszenia wydatków bieżących o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy.
Pamiętać jednak należy, że takiego pomniejszenia wydatków bieżących przepis ten nie przewidywał w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 1 września 2013 r. (ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw Dz. U. z 2013 r., poz. 827), a takiej właśnie treści omawianego przepisu dotyczyły orzeczenia przywołane przez skarżących.
Wobec powyższego za niezasadne uznać należało stanowisko skarżących, że organ bezpodstawnie z kategorii wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach wyłączył wydatki wskazane w rozdziale 80148 (stołówki szkolne).
Jednocześnie przyznać należało rację skarżącym, że Wójt w sposób niezgodny z prawem do grupy wydatków bieżących wskazanych w § 1 ust. 2 zarządzenia nie zaliczył wydatków wskazanych w kategorii 80195 (pozostała działalność), które jak słusznie zauważył pełnomocnik stanowią wydatki wspólne dla całej oświaty. Powyższe oznacza, że w skarżonym zarządzeniu Wójt zawarł podstawę ustalenia sposobu naliczania dotacji, która wykracza poza treść obowiązujących przepisów, tj. § 3 ust. 2 uchwały Rady Gminy J. z [...] listopada 2015 r. nr [...] oraz art. 90 w ust. 2b u.s.o. w zw. z art. 236 ust. 2 u.f.p. Organ ograniczył bowiem kategorię wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach do wydatków niebędących wydatkami majątkowymi zapisanych w planach finansowych przedszkoli publicznych jedynie w rozdziałach 80104 i 80146, z pominięciem kategorii wydatków wskazanych w rozdziale 80195 - dla którego to pominięcia przywołane wyżej przepisy nie dają podstawy prawnej.
W konsekwencji, mając na uwadze okoliczność, iż zarządzenie Wójta obowiązywało jedynie w roku 2016, a od jego podjęcia minął ponad rok, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g., Sąd orzekł, że § 1 ust. 2 kwestionowanego zarządzenia został wydany z naruszeniem prawa – art. 90 ust. 2b u.s.o., poprzez nieprawidłowe zdefiniowanie wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach, co miało bezpośredni wpływ na wyliczenie miesięcznej kwoty dotacji dla jednego ucznia niepublicznego przedszkola oraz innej niepublicznej formy wychowania przedszkolnego, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.
Za niezasadne należało zaś uznać stanowisko skarżących, że za podstawę do ustalenia kosztu utrzymania jednego ucznia, o czym mowa w § 1 ust. 1 lit. b skarżonego zarządzenia, poza ponoszonymi wydatkami, nie mogą być brane pod uwagę również uzyskane dochody wynikające z comiesięcznych sprawozdań składanych przez publiczne przedszkola. Raz jeszcze przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o. ustalając wysokość dotacji dla niepublicznych przedszkoli w oparciu o wysokość wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę pomniejsza się ją o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, które to opłaty stanowią dochody budżetu gminy. Treść § 1 ust. 1 lit. b zarządzenia Wójta, w którym przewidziano uwzględnienie dochodów gminy przy ustalaniu kosztu utrzymania jednego ucznia, odnosi się wprost do treści art. 90 ust. 2b u.s.o., zatem nie sposób było w tym zakresie postawić organowi skutecznego zarzutu naruszenia prawa. Z uwagi na powyższe skargę należało w tej części oddalić, o czym na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł w pkt 2 wyroku.
Sąd odstąpił natomiast od zasądzenia zwrotu kosztów postepowania w całości, o czym orzekł zgodnie z art. 206 p.p.s.a., uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w ww. przepisie. Sąd miał na uwadze w tym względzie, że skargę uwzględniono jedynie nieznacznym zakresie, tj. dotyczącym niezgodności z prawem § 1 ust. 2 skarżonego zarządzenia, a pozostałe zarzuty skarżących okazały się niezasadne.