Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 27 września 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3022/16

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi Stowarzyszenia Osób Niepełnosprawnych "P." w K. (dalej także "strona", "skarżąca") jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Na podstawie uchwały Zarządu PFRON z dnia [...] grudnia 2013 r. przyznano skarżącej dofinansowanie w wysokości [...] zł, co skutkowało zawarciem umowy dofinansowania nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. pomiędzy Stowarzyszeniem Osób Niepełnosprawnych "P." a PFRON. Na mocy tej umowy Fundusz wypłacił na rachunek bankowy strony I transzę kwoty dofinansowania w wysokości [...] zł na realizację projektu z zakresu prowadzenia grupowych i indywidualnych zajęć dotyczącego zadania pn. "[...]" (zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 umowy o dofinansowanie).

W dniach 8 - 11 września 2014 r. przeprowadzono kontrolę realizowanej umowy. Następnie w dniach 28 listopada 2014 r. oraz 3 i 11 grudnia 2014 r. przeprowadzono wizyty monitoringowe. W toku czynności kontrolnych ujawniono nieprawidłowości stanowiące o naruszeniu § 16 ust. 2 pkt 1) pkt 5) i pkt 6) umowy z dnia [...] grudnia 2013 r., tj. nienależyte wykonanie umowy, nieosiągnięcie planowanych wskaźników, niedysponowanie odpowiednimi zasobami kadrowymi oraz niezłożenie kompletnej dokumentacji rozliczeniowej dotyczącej realizowanego projektu.

Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. PFRON, na podstawie § 16 ust. 5 umowy o dofinansowanie, rozwiązał przedmiotową umowę zawartą ze skarżącą, z zachowaniem 14-dniowego okresu wypowiedzenia.

W związku z tym, iż w § 16 ust. 3 wskazanej umowy, w przypadku jej rozwiązania strona zobowiązała się do zwrotu kwoty przekazanej przez PFRON na realizację projektu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonymi od dnia wykonania przez PFRON płatności tych środków do dnia uregulowania całości, Prezes Zarządu PFRON wydał decyzję znak [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nakazującą zwrot wypłaconych środków w kwocie [...] zł wraz z odsetkami naliczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania dofinansowania przez PFRON na rachunek bankowy strony, tj. od dnia 24 grudnia 2013 r. do dnia wpłaty. W uzasadnieniu decyzji wskazano na nieprawidłowości przy realizacji umowy o dofinansowanie oraz szczegółowo wymieniono przyczyny rozwiązania tej umowy. Wyjaśniono m.in., iż strona zobowiązała się do szczegółowego rozliczenia otrzymanych środków wobec Funduszu.

Jednakże nie wywiązała się z przyjętych w umowie zobowiązań. Prezes Zarządu PFRON podkreślił, że zajęcie przez Policję dokumentów księgowych nie jest okolicznością, za którą odpowiedzialność ponoszą organy. Organ I instancji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał na istniejące w procedurze karnej możliwości korzystania z zabezpieczonej dokumentacji. W przedmiotowej sprawie strona w celu wykazania przed Funduszem, iż prawidłowo wykorzystała środki publiczne, z takiej możliwości nie skorzystała bezpodstawnie uznając, iż zajęcie dokumentów przez Policję, czy następnie przez Prokuraturę zwalnia ją z tego obowiązku.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła odwołanie. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego oraz wniosła o uchylenie decyzji Prezesa Zarządu PFRON.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania, Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wydał decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając jej słuszność pod względem fatycznym i prawnym. W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że uzyskanie dofinansowania ze środków PFRON, dysponowanie nimi oraz rozliczenie się z wydatków finansowanych ze środków publicznych dokonywane jest zgodnie ze sformalizowanymi procedurami i wymaga rygorystycznego przestrzegania przepisów, między innymi w zakresie wymogów formalnych dotyczących dokumentów potwierdzających spełnienie warunków do otrzymania dofinansowania, czy dokumentujących poniesione wydatki. Strona zawierając umowę była świadoma, iż będzie wymagało to od niej wykazania określonych faktów. To na podmiocie, któremu powierzono środki publiczne spoczywa ciężar wykazania, że otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację ściśle określonych celów.

Zakres wykorzystania dofinansowania został wyraźnie określony w umowie będącej podstawą udzielenia tej pomocy, zatem dofinansowanie mogło być wykorzystane tylko na finansowanie tych konkretnych wydatków. Przekroczenie zakresu przedmiotowego finansowanych celów musi być traktowane jako wykorzystanie dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzuciła naruszenie:

art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a.") poprzez fakt, że podstawa prawna decyzji nie godzi się z systemem prawa, tj. poprzez oczywistą sprzeczność decyzji z przepisami prawa;

1. - art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, nieuzasadniających utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji;

art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niezamieszczenie w decyzji administracyjnej uzasadnienia faktycznego i prawnego, będących obligatoryjnymi jej elementami;

art. 8 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady działania organów administracji w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

art. 138 § 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ I instancji podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (w tym oferowanego przez stronę).

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.

Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach organów nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji.

Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 127, poz. 721 ze zm., dalej "ustawa o rehabilitacji"). Zgodnie z przepisem art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Zgodzić się należy w organem, iż przepisy ustawy o rehabilitacji oraz umowa o dofinansowanie z dnia [...] grudnia 2013 r., zarówno stronie jak i PFRON, wyznaczyły określone obowiązki i procedurę, w sytuacji nieprawidłowego (niezgodnego z umową) ich wykonywania. Fundusz wywiązał się z obowiązku przekazania stronie I transzy dofinansowania w wysokości [...] zł na realizację projektu pn. "[...]". Strona zobowiązała się do wydatkowania otrzymanych środków zgodnie z ich przeznaczeniem oraz szczegółowego ich rozliczenia wobec PFRON.

W wyniku czynności kontrolnych, dokonanych na podstawie § 8 umowy o dofinansowanie, ustalono, że:

rehabilitacja nie odbywała się w sposób ciągły, co skutkuje nieuzyskaniem planowanych wartości wskaźników rezultatu, a zgodnie z § 1 ust. 2 umowy dofinansowania zleceniobiorca zobowiązał się do wykonania projektu zgodnie ze złożonym do PFRON wnioskiem o zlecenie realizacji zadań, z uwzględnieniem aktualizacji wniosku, a także w zakresie i na warunkach określonych w umowie;

Stowarzyszenie nie dysponuje odpowiednią liczbą wykwalifikowanej kadry;

Fundusz nie mógł zweryfikować, czy Stowarzyszenie wywiązało się z obowiązku, o którym mowa w § 4 ust. 2, § 5 ust. 2 oraz ust. 5 umowy dofinansowania, pomimo wezwania przez Oddział Pomorski pismem z dnia 29 sierpnia 2014 r. do przedłożenia całości dokumentacji potwierdzającej poniesione wydatki do sprawozdania częściowego złożonego w dniu 31 lipca 2014 r. Dokumentacja nie wpłynęła w wyznaczonym terminie, jak również nie okazano dokumentacji za okres od dnia 18 sierpnia 2014 r. do dnia 11 września 2014 r. Oddział Pomorski nie uzyskał zatem możliwości zweryfikowania dokumentów finansowych;

zgodnie ze stanem faktycznym na dzień 18 grudnia 2014 r. wprowadzenie danych przez stronę do ewidencji godzin wsparcia udzielonego beneficjentom ostatecznym projektu zakończyło się z dniem 31 lipca 2014 r., a zgodnie z § 7 ust. 1 umowy o dofinansowanie zleceniobiorca zobowiązany jest do prowadzenia jej na bieżąco;

strona nie wywiązała się z obowiązku wynikającego z § 9 umowy dofinansowania tj. powiadomienia PFRON w formie pisemnej o każdym zdarzeniu mającym wpływ na realizację zobowiązań wynikających z umowy;

Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo wymienionych w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a które Sąd uznaje za prawidłowe, należy podkreślić, iż organ słusznie uznał, że postanowienia umowy o dofinansowanie zostały naruszone w stopniu uzasadniającym rozwiązanie tej umowy. Konsekwencją zaś rozwiązania umowy, zgodnie z jej § 16 ust. 3, było zobowiązanie się Stowarzyszenie Osób Niepełnosprawnych "P." do zwrotu kwoty przekazanej przez PFRON na realizację projektu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonymi od dnia wykonania przez PFRON płatności tych środków do dnia uregulowania całości. Zasadnie zatem organ wydał decyzję w tym przedmiocie.

Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie, Stowarzyszenie nie przedstawiło do sprawozdania częściowego złożonego w dniu 31 lipca 2014 r. całości dokumentacji potwierdzającej poniesione wydatki. Pomimo wezwania organu, strona nie uzupełniła żądanych dokumentów. Z protokołu kontroli z dnia 31 października 2014 r. wynika, iż cała dokumentacja finansowomerytoryczna dotycząca realizacji umowy o dofinansowanie została zabezpieczona przez Komendę Powiatową Policji w S. w związku z dochodzeniem w sprawie doprowadzenia PFRON do niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez Zarząd Stowarzyszenia Osób Niepełnosprawnych "P.". Powyższe ustalenia świadczą zatem, iż strona nie informowała na bieżąco o zajęciu przez Policję dokumentów służących do rozliczenia otrzymanych środków, do czego była zobowiązana. Zgodnie bowiem z § 9 umowy strona zobowiązała się do powiadomienia PFRON w formie pisemnej o każdym zdarzeniu mającym wpływ na realizację jego zobowiązań wynikających z umowy. Strona zobowiązała się także do szczegółowego rozliczenia otrzymanych środków wobec Funduszu, z czego również się nie wywiązała.

Rację należy przyznać organowi, który wskazał, iż zajęcie przez Policę dokumentów księgowych nie jest okolicznością, za którą odpowiedzialność ponoszą organy. Jak słusznie zauważono, w procedurze karnej istnieją możliwości korzystania z zabezpieczonej dokumentacji. Strona w celu wykazania przed Funduszem, iż prawidłowo wykorzystała środki publiczne z takiej możliwości nie skorzystała bezpodstawnie uznając, iż zajęcie dokumentów przez Policję, czy następnie przez Prokuraturę, zwalnia ją z tego obowiązku.

Skarżąca nie przedstawiła również żadnych innych dowodów potwierdzających jej twierdzenia o realizowaniu postanowień umowy o dofinansowanie. Nie otrzymując od strony żadnych dokumentów do wglądu, w trakcie wizyt monitoringowych przedstawiciele PFRON osobiście ustalili, na podstawie ustnych oświadczeń terapeutów i uczestników projektu, że hipoterapia odbywała się na posesji, na której miejsce miała wulkanizacja oraz złomowisko. Przedstawione przez Skarżącą dokumenty w postaci list obecności z podpisami uczestników potwierdzającymi udział w zajęciach hipoterapii i na basenie w ocenie sądu są jako dowody mało wiarygodne wobec złożonych przez pracowników Skarżącej w trakcie kontroli oświadczeń, że dokumentacja nie zawsze odpowiadała rzeczywistości i była tworzona na potrzeby wykazania przed PFRON realizacji projektu.

Sąd miał na uwadze, że uczestnikami zajęć były osoby z niepełnosprawnością umysłową, wobec czego na podstawie wyłącznie ich podpisów na listach obecności nie można w sposób wiarygodny ustalić, w jakim zakresie projekt był w rzeczywistości realizowany. Na podstawie ustnych informacji uzyskanych w trakcie kontroli od byłych pracowników Skarżącej ustalono również, iż rozwiązano umowy o pracę z terapeutami zatrudnionymi przy realizacji projektu. Skarżąca próbując przerzucić ciężar dowodu na organ, ograniczyła się jedynie do wyrażenia niezadowolenia i sprzeciwu względem ustaleń organu, natomiast nie przedstawiła żądanej przez organ dokumentacji. Strona wybiórczo przestawiła tylko niektóre dokumenty takie jak listy obecności na zajęciach z podpisami uczestników czy wycinki z gazet zawierające informacje prasowe o realizowanych przez Skarżącą projektach. W tym kontekście wątpliwości budzi oświadczenie Strony, że nie miała ona dostępu do pozostałych dokumentów potwierdzających realizację projektu.

Podkreślenia wymaga, iż uzyskanie dofinansowania ze środków PFRON, dysponowanie nimi oraz ich rozliczenie dokonywane jest zgodnie ze sformalizowanymi procedurami i wymaga rygorystycznego przestrzegania przepisów, między innymi w zakresie wymogów formalnych dotyczących dokumentów potwierdzających spełnienie warunków do otrzymania dofinansowania, czy dokumentujących poniesione wydatki. Strona zawierając umowę była świadoma, iż będzie wymagało to od niej wykazania określonych faktów. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych to na podmiocie, któremu powierzono środki publiczne spoczywa ciężar wykazania, że otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację ściśle określonych celów. Strona podpisując umowę z dnia [...] grudnia 2013 r. i otrzymując takie środki, nie może przerzucać swojego obowiązku na Fundusz i wymagać, aby organ wyręczył ją w rozliczeniu przekazanych środków.

Zakres wykorzystania dofinansowania został wyraźnie określony w umowie będącej podstawą udzielenia tej pomocy, zatem dofinansowanie mogło być wykorzystane tylko na finansowanie tych konkretnych wydatków. Przekroczenie zakresu przedmiotowego finansowanych celów musi być traktowane jako wykorzystanie dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem. Przeprowadzona przez PFRON kontrola oraz wizyty monitoringowe ustaliły, iż strona realizowała projekt w sposób naruszający postanowienia zawartej umowy o dofinansowanie.

Odnosząc się do zarzutów natury procesowej, Sąd stwierdza, iż są one bezzasadne. Wbrew twierdzeniom skarżącej organ przeprowadził postępowanie dowodowe podejmując niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Strona była zawiadamiana o podejmowanych czynnościach, w szczególności o dacie i miejscu kontroli realizowanej umowy, przeprowadzonej 8 - 11 września 2014 r. i miała możliwość aktywnego uczestniczenia w tych czynnościach. Należy wyjaśnić, iż zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz zawarty w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony. Zasady, na które powołuje się strona nie oznaczają, że organ ma obowiązek zastąpić stronę w udokumentowaniu jej działalności. Jeżeli środki publiczne zostały wydane w sposób prawidłowy strona powinna taką okoliczność udowodnić, gdyż z takiego faktu wyprowadza dla siebie korzystne skutki prawne i ona, a nie organ jest w posiadaniu dokumentów, które mogłyby na to wskazywać.

Z akt rozpoznawanej sprawy i z uzasadnienia decyzji niewątpliwie wynika, że organ odwoławczy zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku