Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 19 lutego 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 3027/12

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi z dnia... grudnia 2012 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez – L. Sp. z o.o. w D. – (zwaną dalej: skarżącą) jest rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji - nr... z dnia... grudnia 2012 r. o prawidłowo przeprowadzonej ocenie wniosku nr... (negatywnej ocenie protestu) o przyznanie dofinansowania w sprawie wniosku pn. "...." złożonego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Oś Priorytetowa: Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki, w ramach Działania 8.2.: Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco;

Wnioskiem zarejestrowanym pod numerem... skarżąca wystąpiła o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Oś Priorytetowa: Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki, w ramach Działania 8.2..: Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B

Pismem z dnia... sierpnia 2012 r.,... Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. (dalej: "ZARR") poinformowała skarżącą o negatywnej ocenie złożonego przez nią wniosku z uwagi na stwierdzenie niepodlegających usunięciu uchybień tj. ze względu na niespełnione kryterium formalne – "Kompletność dokumentacji wymaganej na etapie aplikowania".

ZARR zwróciła uwagę, iż:

w części II. Opis Projektu Biznes Planu nie został wypełniony:

1. • punkt 3 "Zasoby umożliwiające realizację projektu" pozycja "Inne zasoby techniczne niezbędne do realizacji projektu (należy wymienić)",
2. • punkt 7 "Projekt jako inwestycja",
3. • punkt 8 "Uzasadnienie dla poniesienia poszczególnych wydatków",
4. • punkt 9 "Sposób finansowania projektu",
5. • punkt 10 "Przedsiębiorcy współpracujący z wnioskodawcą - relacje i system B2B".

W części III. Cele realizacji projektu Biznes Planu nie został wypełniony:

1. • punkt 11 "Uzasadnienie realizacji projektu z punktu widzenia Wnioskodawcy",
2. • punkt 12 "Cele projektu na poziomie produktu" pozycja "Procesy biznesowe objęte systemem B2B" oraz "Liczba przedsiębiorców objętych systemem B2B, którzy w ramach tego systemu wykorzystują zaawansowany podpis elektroniczny",
3. • punkt 13 "Cele projektu na poziomie rezultatu",
4. • punkt 14 "Dodatkowe korzyści z realizacji projektu:,
5. • punkt 15 "Trwałość rezultatów projektu w okresie co najmniej 3 lat po zakończeniu projektu".

W części IV. Finansowa realizacja projektu Biznes Planu nie został wypełniony:

1. • punkt 17 "Założenia Wnioskodawcy do sprawozdania finansowego",
2. • punkt 18 "Informacje dotyczące finansowania z kredytu, leasingu inwestycyjnego",
3. • punkt 19 "Sytuacja finansowa wnioskodawcy oraz jej prognoza (w tyś. PLN)".

Jednocześnie ZARR wyjaśniła, iż zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 5 Regulaminu przeprowadzania konkursu "Uchybieniami formalnymi o zasadniczym charakterze, które nie podlegają możliwości usunięcia są w szczególności:

1. k) załączenie do wniosku o dofinansowanie, za pomocą Generatora Wniosku, nie wypełnionego Biznes Planu lub innego załącznika w miejsce wymaganego Biznes Planu, w tym:
2. - całkowite niewypełnienie punktu 2 lub któregokolwiek z punktów części II lub III Biznes Planu (...),
3. - całkowity brak liczb w którejkolwiek z tabel punktu 19 w części IV Biznes Planu".

Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem, skarżąca pismem z... września 2012 r., wniosła protest podnosząc, iż załączany w generatorze wniosków biznes plan faktycznie nie miał wypełnionych części, co było spowodowane niemożliwością załączenia ostatecznego i kompletnego biznes planu – z powodu przekroczenia narzuconej przez organizatora konkursu maksymalnej dopuszczalnej wielkości plików. Ostateczna wersja biznes planu miała wielkość bliską... MB i generator wniosków jej nie przyjmował. Wobec powyższego do wniosku o dofinansowanie dołączona została wcześniejsza, zawierająca braki wersja, ale nieprzekraczająca dopuszczalnego limitu.

Skarżąca dodatkowo podniosła, iż w jej ocenie z zapisów Regulaminu przeprowadzania konkursu wynika, że o ile wniosek składany jest wyłącznie w formie elektronicznej, to biznes plan może być złożony w formie papierowej.

Rozpatrując powyższy protest, pismem z dnia... grudnia 2012 r., Minister Administracji i Cyfryzacji poinformował skarżącą o jego negatywnym rozpatrzeniu.

W uzasadnieniu pisma Minister Administracji i Cyfryzacji przedstawił skarżącej, jak powinna była postąpić wybierając opcję 2 złożenia wniosku (tradycyjną), o której mowa w § 6 ust. 5 pkt 2 Regulaminu oraz wyjaśnił, iż skarżąca nie załączając do wniosku wydrukowanego i podpisanego Biznes Planu wypełnionego wcześniej za pomocą Generatora Wniosków nie spełniła kryterium Kompletności dokumentacji wymaganej na etapie aplikowania.

Powyższe pismo z... grudnia 2012 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc alternatywnie o zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości poprzez nakazanie przyjęcia wniosku skarżącej z... września 2012 r. do merytorycznego rozpoznania ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

1. I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj:
2. 1. art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz poprzez działanie w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli w stosunku do organu administracji;
3. 2. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy;
4. 3. art. 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przeprowadzenia dowodów żądanych przez stronę;
5. 4. art. 80 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia bez oceny całokształtu materiału dowodowego.
6. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
7. 1. § 6 ust. 5 pkt 2 Regulaminu przeprowadzania konkursu poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie;
8. 2. § 7 ust. 1 pkt 5 lit. k) tiret 4 i 5 Regulaminu przeprowadzania konkursu, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Rozwijając zarzuty o charakterze merytorycznym skarżąca ponownie podniosła zarzuty przytaczane w proteście z dnia... września 2012 r. i w tym kontekście zarzuciła organowi nie odniesienie się do istoty protestu i nie rozstrzygnięcie, którą wersję biznes planu... Agencja Rozwoju Regionalnego powinna wziąć pod uwagę w procesie oceny wniosku o dofinansowanie. Dodatkowo, w ocenie skarżącej, Minister Rozwoju Regionalnego powtarzał jedynie argumenty przedstawione przez organ I instancji wyrażone w piśmie z dnia... sierpnia 2012 r.

Skarżąca nadto wyjaśniła, iż dołączenie do wniosku w generatorze niepełnej wersji biznes planu nastąpiło nie z winy skarżącej, która dołączyłby należytą wersję, gdyby było to możliwe ale z uwagi na fakt, że nie było możliwe dołączenie do wniosku plików większych niż... MB.

W konsekwencji, skarżąca zarzuciła... Agencji Rozwoju Regionalnego, że w trakcie oceny formalnej poprawności wniosku popełniła błąd bowiem nie wzięła pod uwagę i w ogóle nie przeanalizowała podpisanej wersji biznes planu, który został do niej złożony w tradycyjnej formie.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Pełnomocnik podkreślił nadto, iż narzucony na wnioskodawców wymóg zgodności między wersją cyfrową dokumentu, a wersją papierową jest wymogiem wynikającym wprost z Regulaminu przeprowadzania konkursu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712); zwanej dalej: "ustawa z.p.p.r.". Dodać należy, iż art. 37 ustawy z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b ustawy z.p.p.r. ustawodawca nakłada na Instytucję zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury.

Poddając rozstrzygnięcia Instytucji zarządzającej lub Instytucji pośredniczącej (której powierzono określone zadania) kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Analizując sprawę w tym zakresie przede wszystkim przypomnieć trzeba, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej Spółki o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013 (w skrócie: PO IG), Priorytet 8: Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.2 "Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B".

Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia... października 2007 r. nr... w sprawie przyjęcia Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w ramach pomocy wspólnotowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a następnie przyjęty uchwałą Rady Ministrów w dniu 30 października 2007 r. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 ze zm.).

W zakresie regulacji krajowych dotyczących PO IG wymienić trzeba ustawę z.p.p.r., rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 153, poz. 956, z późn. zm.) oraz Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (tj. dokument zwany dalej uszczegółowieniem opracowany na podstawie PO IG, lata 2007-2013). W Załączniku 4.4 do wymienionego uszczegółowienia uregulowano procedurę odwoławczą w ramach PO IG, w tym w ramach systemu instytucjonalnego (dotyczącego tzw. postępowania przesądowego).

Ponadto sposób przeprowadzenia konkursu jest unormowany w Regulaminie przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (dla Priorytetu 8, Działania 8.2), stanowiącym opracowanie zasad dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie, przygotowane na podstawie obowiązujących przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. Regulamin przeprowadzenia konkursu stanowił załącznik do ogłoszenia o konkursie opublikowanego zgodnie z art. 29 ustawy przez Instytucję Wdrażającą – Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości na jej stronie internetowej.

Dodatkowo jako załączniki do ogłoszenia o konkursie zostały umieszczone "Kryteria wyboru projektów", "Wzór wniosku o dofinansowanie projektu" i "Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie". Wszyscy zgłaszający wnioski do konkursu mieli więc jednakową możliwość zapoznania się z zasadami przeprowadzania konkursu, co prowadzi do zachowania zasad: równego dostępu do pomocy wszystkich wnioskodawców oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów.

Należy podkreślić, że treść wniosku stanowi jedyny dokument, na podstawie którego oceniany jest projekt. W zakresie przygotowania wniosku, a następnie analizy jego treści niezwykle istotna jest "Instrukcja wypełnienia wniosku od dofinansowanie", która zawiera zarówno ogólne zasady, jak i szczegółowe wskazówki dotyczące wypełniania poszczególnych części i rubryk wniosku.

W zakresie zasad ogólnych należy wskazać na następujące istotne zapisy:

Regulując wymogi formalne dotyczące przygotowania wniosku o dofinansowanie instrukcja podkreśla, iż "Wniosek powinien zawierać wszystkie wymagane niniejszą Instrukcją informacje umożliwiające dokonanie pełnej oceny pozwalającej na udzielenie wsparcia." (str. 1 Instrukcji) oraz "Rubryki opisowe wniosku o dofinansowanie muszą uwzględniać wszystkie wymagane w danym punkcie informacje wskazane w niniejszej instrukcji. Brak niektórych informacji może prowadzić do negatywnej oceny w odniesieniu do odpowiedniego kryterium merytorycznego. Po złożeniu wniosku o dofinansowanie na żadnym etapie nie ma możliwości uzupełniania lub modyfikowania informacji merytorycznych (w tym danych liczbowych) dotyczących projektu. Projekty opisane w sposób ogólnikowy, niespójny (rozbieżne dane) lub niejednoznaczny uniemożliwiają pozytywny wynik oceny merytorycznej" (str. 2 Instrukcji).

Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy instytucja oceniająca wniosek prawidłowo stwierdziła, iż nie spełnia on kryterium formalnego: kompletność dokumentacji wymaganej na etapie aplikowania (kryterium 4).

Należy wyjaśnić, iż zgodnie z § 6 ust. 5 pkt 2 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (dla Priorytetu 8, Działania 8.2) formalne potwierdzenie złożenia wniosku o dofinansowanie i Biznes Planu poprzez złożenie podpisów przez osoby upoważnione do reprezentacji wnioskodawcy oraz wysłanie pozostałych wymaganych załączników musi nastąpić w ciągu 5 dni roboczych od dnia zarejestrowania wniosku o dofinansowanie w sposób polegający na podpisaniu wydruku obrazu wniosku o dofinansowanie oraz złożeniu załączników do tego wniosku w sposób tradycyjny. W przypadku dokonania formalnego potwierdzenia złożenia wniosku w sposób tradycyjny po wypełnieniu i zarejestrowaniu wniosku o dofinansowanie, za pomocą przycisku "Wydruk wniosku" należy pobrać obraz wypełnionego wniosku w formacie PDF. Pobrany obraz wniosku należy wydrukować i podpisać w sposób opisany w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie.

Następnie należy wydrukować i podpisać Biznes Plan załączony wcześniej za pomocą Generatora Wniosków do wniosku o dofinansowanie oraz dołączyć pozostałe wymagane załączniki – zgodnie z tą samą Instrukcją.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż wnioskodawca nie spełnił powyższego wymogu. Instytucja pośrednicząca zasadnie wskazała w odpowiedzi na skargę, że czynność złożenia wniosku wraz z załącznikami, a w szczególności z Biznes Planem jest czynnością złożoną polegającą na wypełnieniu i zapisaniu w Generatorze Wniosków wersji cyfrowych dokumentów (przy czym Biznes Plan wypełniany jest przy wytworzeniu pliku – wzoru dostępnego na stronie konkursu), a następnie potwierdzeniu złożenia wniosku poprzez przedłożenie podpisanych wydruków (zgodnie z § 6 ust. 5 pkt 1 Regulaminu potwierdzenie to nie jest konieczne, jeżeli dokumenty zostaną sygnowane bezpiecznym podpisem elektronicznym, co jednak w niniejszej sprawie nie nastąpiło).

Niesporne jest zatem, iż zapisy Regulaminu przeprowadzania konkursu nakładały na wnioskodawcę wymóg zgodności wersji cyfrowej Biznes Planu złożonego wraz z wnioskiem za pomocą Generatora Wniosków z podpisanym wydrukiem Biznes Planu wysłanym do Regionalnej Instytucji Finansującej. Instytucja pośrednicząca wyjaśniła w odpowiedzi na skargę, iż wypełnienie Biznes Planu w sposób opisany w Regulaminie daje możliwość złożenia dokumentu o długości około... stron tekstu, przy czym załączony do wniosku o dofinansowanie wydruk Biznes Planu liczy... stron. W powyższym kontekście uznać należy, iż nie jest zasadny zarzut, że dołączenie do wniosku w Generatorze niepełnej wersji Biznes Planu, nastąpiło nie z winy skarżącej, skoro z technicznego punktu widzenia Spółka miała możliwość prawidłowego wypełnienia Biznes Planu w Generatorze Wniosków.

Z tych względów sąd uznał, że ocena wniosku nie narusza prawa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Ministra Administracji i Cyfryzacji i na zasadzie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z.p.p.r. orzekł, jak w sentencji wyroku.