Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 2 czerwca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 307/11

Uzasadnienie

1. J.R. złożył w dniu 9.06.2004 r. wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2004 – odnośnie gruntów o łącznej powierzchni [...] ha.

Następnie w dniu 19.08.2004 r. ww. złożył wniosek o przyznanie renty strukturalnej, który został zaakceptowany postanowieniem z dnia [...].11.2004 r. wydanym przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...].

Dnia 11.01.2005 r. J.R. wraz z małżonką umową darowizny przekazali wskazane wyżej grunty synowi M.R. i synowej, składając sześć dni później w Agencji sporządzony w tej kwestii akt notarialny.

W dniu 16.03.2005 r. kierownik ww. Biura wydał pozytywną decyzję przyznając J. R. płatność ONW w wysokości 10.136,77 do powierzchni [...] ha.

1. 2. W dniu [...].10.2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] wydał decyzję, którą – stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 158 § 1 k.p.a. – stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...].03.2005 r. wskazując w uzasadnieniu, że rozstrzygnięcie było sprzeczne z treścią § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia RM z dn. 14.04.2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) – w szczególności "J.R. w dniu wydania decyzji przyznającej mu płatność ONW nie spełniał kryteriów zawartych w § 2 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ nie był już użytkownikiem i posiadaczem gruntów rolnych". Wskazano też, że ogólną regułą jest, że organy administracji wydają rozstrzygnięcia biorąc pod uwagę stan faktyczny w dacie wydania decyzji.
2. 3. Powyższy akt administracyjny został utrzymany w mocy decyzją Prezesa ARiMR w [...]. Organ podzielił pogląd, że przesłanka posiadania gruntów rolnych – warunkująca przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania – powinna być spełniona na dzień wydania decyzji.
3. 4. Od powyższej decyzji skargę złożył J.R., który rozstrzygnięciu zarzucił – żądając uchylenia wskazanych wyżej rozstrzygnięć w zakresie zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji oraz zarządzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego – obrazę:
4. a) § 2 ust. 1 i § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż dla oceny skutków posiadania gospodarstwa rolnego miarodajny winien być dzień wydawania decyzji,
5. b) art. 107 § 1 k.p.a. przez niewskazanie w decyzji podstawy materialnej prawnej rozstrzygnięcia,
6. c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewykazanie, iż w niniejszym postępowaniu naruszono w sposób rażący przepisy postępowania,

W motywach skargi podniósł argumenty przemawiające za jej uwzględnieniem.

W odpowiedzi na skargę zażądano jej oddalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie, bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu.

Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może, zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.

II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.).

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.

Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi, bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa.

III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca, bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy;

1. b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;
2. c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

IV. Oceniając w powyższym kontekście zarzuty skargi – nie będąc związany jej zakresem (art. 134 p.p.s.a.) – wskazać trzeba, że jest ona zasadna. Przede wszystkim wskazać należy - wspierając się orzecznictwem NSA – "iż przeszkodą do wypłaty producentowi rolnemu za dany rok kalendarzowy płatności ONW nie mogą być zmiany stanu faktycznego w zakresie gospodarowania na danych gruntach zaistniałe po upływie określonego we wniosku roku kalendarzowego (a nawet zaistniałe po terminie, który łączy się co do zasady z zakończeniem wykonywania na gruntach rolnych czynności przez producenta rolnego)" – vide wyrok NSA z dnia 18.12.2008 r. – II GSK 559/08.

Bezsporne jest zaś w sprawie, że J.R. przekazał gospodarstwo rolne następcom w dniu 11.1.2005 r., zaś płatność dotyczyła 2004 r., a zatem powyższy judykat w pełni ma zastosowanie także do ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, przy uwzględnieniu wytycznych z punktu VI uzasadnienia.

1. V. Wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonych decyzjach wskazać trzeba, że organy orzekające w sprawie płatności ONW "uwzględniają stan faktyczny z dnia zakwalifikowania wniosku do płatności i istniejący na koniec roku kalendarzowego, którego wniosek dotyczy" – vide argumentacja zawarta w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 10.01.2008 r., II SA/Rz 525/07, Lex nr 437611, z tego też względu "na prawo do płatności za dany rok kalendarzowy nie może mieć wpływu ustanie posiadania w następnym roku kalendarzowym, przed wydaniem przez organ decyzji w danej sprawie" (zob. A. Kisielewicz, Posiadanie gospodarstwa rolnego jako przesłanka prawa do płatności i pomocy w ramach wspólnej polityki rolnej UE, s. 11-12 – cyt. w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 21.05.2009 r., III SA/Po 248/09).
2. VI. W tym zakresie należy zalecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w kontekście przekazania gospodarstwa rolnego – co do dat, kiedy to miało miejsce. Z decyzji organu II instancji wynika, że w dniu 1.01.2005 r. K.R. przejął od J.R. działkę o numerze [...], która została zadeklarowana do przyznania płatności ONW. Natomiast nie wiadomo, kiedy znalazły się w posiadaniu obdarowanego pozostałe działki; z § 8 aktu notarialnego wynika tylko tyle, że grunty będące przedmiotem darowizny znalazły się w posiadaniu obdarowanego jeszcze przed jego sporządzeniem i podpisaniem. W tym ostatnim zakresie należy przeprowadzić uzupełniające postępowanie (poprzez przesłuchanie stron umowy) i wydać stosowną decyzję uwzględniając zarysowaną wyżej linię orzeczniczą NSA i WSA.
3. VII. Wyraźnie – in fine - wskazać należy, że Sąd – w tym składzie – nie podziela poglądu, wyrażonego przez organy obu instancji, iż ogólną regułą w sprawach dopłat jest, że organy administracji publicznej wydają rozstrzygnięcie, biorąc pod uwagę stan faktyczny w dacie wydania decyzji. Takie poglądy pozostają w sprzeczności z przyjętą linią orzecznictwa.
4. VIII. Uwzględniając powyższe stanowiska judykatury oraz dorobek doktryny należało – stosownie do treści art.145 §1 ust.1c oraz art.152 i art. 200 p.p.s.a. - orzec jak w sentencji.