Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 2 czerwca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 313/11

Uzasadnienie

1. 1. J.R. w dniu 9.06.2004 r. złożył "wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004".
2. 2. W dniu 17.01.2005 r. do Biura Powiatowego ARiMR w L. wpłynęła umowa darowizny, zawarta 6 dni wcześniej, mocą której małżonkowie R. – w związku z zaprzestaniem prowadzenia gospodarstwa rolnego – darują synowi i synowej małżonkom R. nieruchomości stanowiące gospodarstwo rolne.
3. 3. W dniu [...].03.2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał J.R. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004. Tym aktem administracyjnym przyznano:
4. a) Jednolitą Płatność Obszarową w łącznej wysokości 19 265,60 zł do pow. gruntów rolnych wynoszącej 91,51 ha;
5. b) Uzupełniającą Płatność Obszarową w łącznej wysokości 23 999,18 zł do pow. gruntów rolnych wynoszącej 81,91 ha.
6. 4. W dniu [...].10.2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR – stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a. – stwierdził nieważność w/w decyzji. Została ona utrzymana w mocy decyzją Prezesa ARiMR w W. z dnia [...].12.2010 r.

W motywach rozstrzygnięcia zwrócono uwagą, że zgodnie z treścią art. 2 ust.1 i 2 ustawy z dnia 18.12.2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.) istotnym elementem jest kwestia posiadania działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. Mało tego, przesłanka posiadania gruntów rolnych winna być spełniona na dzień wydania decyzji.

1. 5. W skardze – żądając uchylenia obu decyzji i zasądzenia kosztów postępowania - J. R. zarzucił naruszenie treści:
2. a) art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru poprzez ich błędną wykładnię polegająca na uznaniu, iż przesłanka posiadania gruntów rolnych – warunkująca przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. powinna być spełniona na dzień wydania decyzji,
3. b) art. 9 k.p.a. przez niedoinformowanie Skarżącego, o tym, iż zawarcie umowy o rentę strukturalną i wykonanie zobowiązań związanych z jej otrzymaniem, może mieć wpływ na ocenę spełnienia przesłanek dotyczących płatności bezpośrednich,
4. c) art. 107 § 1 k.p.a. przez niewskazanie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia,
5. d) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewskazanie, iż w niniejszym postępowaniu przepisy prawa zostały naruszone w sposób rażący

W motywach zwrócono uwagę na te okoliczności, które przemawiają za uwzględnieniem stawianych zarzutów.

1. 6. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumentację przemawiającą za jej oddaleniem.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podkreślono, iż organ administracyjny wydając decyzję administracyjną zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny istniejący w chwili wydania przedmiotowej decyzji. Powyższe stanowisko potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, iż "(...) bezdyskusyjny jest obowiązek uwzględniania przez organ wydający decyzję stanu faktycznego ustalonego w dacie wydania decyzji"(wyrok NSA, SA/Wr 1891/93). Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 maja 2009 roku, V SA/Wa 2817/08 (w sprawie z zakresu płatności bezpośrednich o bardzo podobnym stanie faktycznym).

Organ, zatem nie może nie uwzględnić stanu faktycznego istniejącego w chwili wydawania decyzji administracyjnej chyba, że przepis szczególny nakazuje stosowanie innego, konkretnego odniesienia czasowego dla rozstrzygnięcia o określonych uprawnieniach strony postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, iż ani krajowe, ani wspólnotowe przepisy obowiązującego prawa dotyczące przyznawania płatności bezpośrednich za rok 2004, nie dają podstawy dla rozstrzygania o uprawnieniach producenta rolnego do płatności bezpośrednich w oparciu o stan faktyczny ustalony w innym momencie, niż na dzień wydania decyzji administracyjnej w sprawie ich przyznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie, bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu.

Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.

II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne w tym wojewódzki sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.).

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.

Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa.

III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

1. b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;
2. c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a, lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

IV. W powyższym kontekście zwrócić uwagę należy, że kluczową w sprawie jest kwestia posiadania przez beneficjenta działek rolnych i czy rzeczywiście ocena tej kwestii winna być dokonywana na dzień wydania decyzji. Okoliczność ta winna być – zdaniem sądu – świetle art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18.12.2003 r. o płatnościach bezpośrednich (...) rozstrzygana przy podejmowaniu decyzji o przyznaniu płatności za wskazany okres. Stanowisko to znajduje akceptację w orzecznictwie sądowym, w którym przyjmuje się, iż "biorąc pod uwagę, ze płatności bezpośrednie do gruntów rolnych są przyznawane za dany rok kalendarzowy na wniosek złożony w ustawowym terminie od 15 marca do 15 maja, należy przyjąć, że ocena spełnienia kryteriów jakie winien spełniać rolnik ubiegający się o przyznanie płatności do gruntów, tj. posiadanie i utrzymywanie gospodarstwa rolnego w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska powinna dotyczyć całego roku objętego wnioskiem (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r. II GSK 228/09). W orzeczeniu z dnia 14 czerwca 2007 r. II GSK 53/07 NSA przyjął, iż "Ustawodawca wskazując na posiadanie, jako ustawową przesłankę warunkującą rozpoznanie wniosku, odnosi to pojęcie do "posiadania" w rozumieniu przepisów ustawy z 23 kwietnia 1964 roku – Kodeks cywilny. Jednocześnie należy stwierdzić, że z treści art. 2 ust. 1 i ust.2 ustawy z 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich wynika, że warunkiem otrzymania przez producenta rolnego płatności obszarowej jest spełnienie kumulatywnie trzech przesłanek, to jest wykazanie faktu posiadania gospodarstwa rolnego, utrzymanie gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska oraz wykazanie, iż łączna powierzchnia działek rolnych kwalifikujących się do objęcia płatnościami bezpośrednimi jest nie mniejsza niż 1 hektar. Oznacza to, że wnioskodawca zobowiązany jest przedstawić aktualny stan posiadania gruntów rolnych, na dzień złożenia wniosku (...)".

Zdaniem Sądu, organ wydający decyzję w sprawie przyznania płatności bezpośrednich winien dokonywać oceny spełnienia wskazanych powyżej przesłanek na dzień złożenia wniosku i taka ocena winna dotyczyć całego roku objętego wnioskiem.

Dodatkowo podkreślić należy, iż konieczność istnienia przesłanki posiadania działek objętych wnioskiem w dniu wydania decyzji nie wynika wprost z brzmienia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Przeciwnie, wykładnia logiczna przepisu prowadzi do wniosku, iż spełnienie przesłanek wynikających z przepisu w ciągu danego okresu winno prowadzić do przyznania płatności za te okres. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, iż treść art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich nie upoważnia wcale do traktowania istnienia tytułu prawnego do władania gruntami rolnymi (ich posiadania) jako wyznacznika przy orzekaniu o płatnościach bezpośrednich. Jak wskazał w wyroku z dnia 24 września 2008 r. II SA/Go 407/08 WSA w Gorzowie "Tak jak posiadanie przez producenta rolnego tytułu prawnego do gruntu rolnego zgłoszonego we wniosku nie przesądza jeszcze o przyznaniu płatności obszarowych z tego tytułu tak i niedysponowanie stosownym tytułem prawnym do nieruchomości nie może automatycznie wyłączać rolnika z systemu pomocy (wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2007 r., II GSK 258/06 z dnia 13 grudnia 2007 r. II GSK 260/07)".

V. W świetle powyższych poglądów – wyrażonych w judykaturze – nie można uznać za trafne stanowisko wyrażone w motywach odpowiedzi na skargę, iż organ wydając decyzję obowiązany jest uwzględnić stan faktyczny istniejący w chwili wydania decyzji. Wskazać trzeba, że po części przywołuje się orzecznictwo, które nie odnosi się do dopłat (wyrok NSA w sprawie SA/Wr 1891/93), wreszcie jest ono efektem rozpoznania jednostkowej sprawy przez WSA w Warszawie (wyrok w sprawie V SA/Wa 2817/08).

Judykaty wskazane w poprzednim punkcie mają tę przewagę, że są w znacznej mierze wypowiedziami NSA.

1. VI. W tym zakresie należy zalecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w kontekście przekazania gospodarstwa rolnego – co do dat, kiedy to miało miejsce. Z decyzji organu II instancji wynika, że w dniu [...].01.2005 r. K.R. przejął od J.R. działkę o numerze [...], która została zadeklarowana do przyznania płatności. Natomiast nie wiadomo, kiedy znalazły się w posiadaniu obdarowanego pozostałe działki; z § 8 aktu notarialnego wynika tylko tyle, że grunty będące przedmiotem darowizny znalazły się w posiadaniu obdarowanego jeszcze przed jego sporządzeniem i podpisaniem. W tym ostatnim zakresie należy przeprowadzić uzupełniające postępowanie (poprzez przesłuchanie stron umowy) i wydać stosowną decyzję uwzględniając zarysowaną wyżej linie orzecznictwa NSA i WSA.
2. VII. Wyraźnie – in fine – wskazać należy, że Sąd – w tym składzie – nie podziela poglądu, iż ogólną regułą w sprawach dopłat jest, że organy administracji publicznej wydają rozstrzygnięcia biorąc pod uwagę stan faktyczny w dacie wydania decyzji. Takie poglądy pozostają w sprzeczności z przyjętą linią orzecznictwa.
3. VIII. Uwzględniając powyższe stanowiska judykatury oraz dorobek doktryny należało – stosownie do treści art. 145 § 1 ust. 1a oraz art. 152 i 200 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.