Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Z. W. (Skarżący, Strona) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z [...] września 2016 r. nr [...]r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 i o odmowie uznania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwany dalej Kierownikiem BP ARiMR) decyzją z [...].06.2016 r. nr [...] odmówił przyznania Stronie płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) oraz odmówił uznania działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności.
Skarżący odwołał się od powyższej decyzji.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (zwany dalej Dyrektor OR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR z [...] czerwca 2016 r.
Organ odwoławczy podniósł, iż C. W. działając w imieniu Z. W. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2015 r. wraz z załącznikami. W ramach wariantu 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) zadeklarowano działki rolne A1 i B1o łącznej powierzchni 99,56
W dniu [...].08.2015r. pełnomocnik strony oświadczył, że na skutek braku opadów atmosferycznych oraz wysokich temperatur zostały uszkodzone drzewka jabłoni domowej w ilości ok. 30% na działce rolnej B/B1.
W dniach [...].08.2015r. w gospodarstwie beneficjenta przeprowadzono czynności kontrolne. Dokonano następujących ustaleń:
- - działka rolna A1: powierzchnia deklarowana: 15,56 ha, powierzchnia stwierdzona 15,13 ha;
- - działka rolna B1: powierzchnia deklarowana: 84,00 ha, powierzchnia stwierdzona 82,65 ha.
Ponadto z formularza kontroli dla pakietu 2 w zakresie działki rolnej A1 wynika, że rolnik prowadził produkcję rolną niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i nie zachował należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochrony gleby (kod błędu E6); brak wykonywania co roku zabiegów uprawowych lub pielęgnacyjnych na plantacji (kod błędu E3); materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań (kod błędu E2); nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów (granica błędu do 5% wymaganej obsady (kod błędu E7).
W zakresie działki rolnej B1 stwierdzono, że materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań (kod błędu E2); nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów (granica błędu do 5% wymagane: obsady (kod błędu E7).
W dniu [...].08.2015 r. pełnomocnik strony oświadczył, że na skutek braku opadów atmosferycznych oraz wysokich temperatur zostały uszkodzone drzewka jabłoni domowej w ilości ok. 30% na działce rolnej A/A1.
W dniu [...].10.2015 r. pełnomocnik strony złożył zastrzeżenia do ustaleń z czynności kontrolnych nie zgadzając się z wynikami pomiaru działek rolnych A/A1 i B/B1 oraz zarzucając kontroli naruszenie art. 8 i 9 K.p.a. Do akt sprawy dołączono także oświadczenie R. F. o wykaszaniu międzyrzędzi na działce o nr [...]- w roku 2014 dwukrotnie w maju i sierpniu i w roku 2015 jednokrotnie dnia [...] maja.
Pismem z [...].11.2015 r. wykonawca kontroli poinformował, że ponownie dokonał oceny całej zgromadzonej dokumentacji oraz wysłuchał wyjaśnień osób przeprowadzających kontrolę. Na działkach rolnych Al i BI została zmierzona cała powierzchnia, na której stwierdzono uprawę zgodną z deklaracją wniosku o płatność (jabłoń domowa). Pomiar powierzchni został wykonany prawidłowo i zgodnie z przebiegiem granic uprawy w terenie. Tereny nie wliczone do pomiaru charakteryzują się kilkuletnim nalotem roślinności drzewiastej oraz bardzo wysokim poziomem zachwaszczenia.
Dodatkowo na działkach inspektorzy stwierdzili wyłączenia w postaci zadrzewień i zakrzaczeń oraz terenów zabagnionych. Zgodnie z załącznikiem nr 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wymogiem w rolnictwie ekologicznym jest prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości stan fitosanitarny roślin i ochronę gleb. Oznacza to dbanie o posadzone drzewa jabłoniowe poprzez odpowiednie nawożenie, niszczenie chwastów i szkodników metodami ekologicznymi. Gleba w rzędach powinna być wolna lub prawie wolna od chwastów, które ogładzają rośliny i wyjaławiają glebę a roślinność w międzyrzędziach nie powinna być wyższa niż 15-20 cm. Prace pielęgnacyjne w sadzie prowadzone być powinny przez cały okres wegetacyjny. Zgodnie z wyjaśnieniami inspektorów, na działce rolnej podczas kontroli stwierdzono 2281 sztuk jabłoni z czego tylko 1280 spełniło wymogi rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego (Dz. U, Nr 29, poz. 189 ze zm.).
Wysokość trawy na działce wynosiła 60-130 cm i często przewyższała swoją wysokością sadzonki jabłoni. Stwierdzono dużą ilość zeschniętej trawy (mietlica rozłogowa, wiechlina zwyczajna) wraz z pędami generatywnymi i kwiatostanowymi traw i innych roślin zakwitających tylko wiosną (w pierwszym odroście) charakterystycznych dla runi łąkowej. Stwierdzono też, między innymi,pojedyncze siewki drzew topoli, osiki, dębu oraz chwasty tj. pokrzywa, bylica, nawłoć oraz byliny kwitnące w drugim roku. Wykonawca kontroli podtrzymał, iż na całej działce nie wykonano zabiegów pielęgnacyjnych. Czynności kontrolne zostały wykonane rzetelnie i zgodnie ze stanem faktycznym na działkach rolnych w dniu kontroli.
W dniu [...].12.2015r. pełnomocnik strony przesłał wniosek z dnia [...].06.2015r. o oszacowanie szkód wyrządzonych przez zwierzynę łowną oraz protokół z dnia [...].06.2015r. Jak wynika z treści pisma pełnomocnika w związku z powstałymi szkodami wyrządzonymi przez zwierzynę łowną w okresie wiosenno - letnim oraz wysokie temperatury wraz z suszą, stan i ilość sadzonek drzew jabłoni jest wynikiem działania siły wyższej.
Mając ustalony powyżej stan fatyczny, organ odwoławczy wskazał na § 4 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U z 2013 r., poz. 361, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym ", zgodnie z którym rolnik jest zobowiązany do przestrzegania innych wymogów, określonych dla poszczególnych pakietów lub ich wariantów w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W czasie przeprowadzonej kontroli na miejscu stwierdzono brak przestrzegania następujących wymogów E2 - Materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań, E7 - Nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów, E6 - Prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, E3 - Brak wykonywania co roku zabiegów uprawowych lub pielęgnacyjnych na plantacji.
Podniósł, iż zgodnie z § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w przypadku stwierdzenia braku przestrzegania wymogu zmniejsza się kwotę płatności do Wariant: 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności), która ma być przyznana.
Wskazał, iż mając na uwadze § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262, z późn. zm.) a także treść załącznika nr 7 do niniejszego rozporządzenia wysokość umniejszenia płatności rolnośrodowiskowej wyniosła 100%.
Organ nie stwierdził także działania siły wyższej o którym mowa w art. 47 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.2006.368.15).
Dyrektor OR nie stwierdził też wystąpienia innej niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorii siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności o której mowa w § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- 1. obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, wyrażającą się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy oraz braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki i zasadami wiedzy rolniczej, skutkującą niezasadnym przyznaniem mocy dowodowej oraz wiarygodności dokumentowi w postaci raportu z czynności kontrolnych, podczas gdy wadliwy sposób przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz wadliwa weryfikacja raportu z czynności kontrolnych pozbawiają ten dowód wartości dowodowej oraz sprawiają, że nie może on decydować o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, za czym przemawiają następujące powody:
- - podczas kontroli dokonano wadliwego ustalenia, liczby drzew nie spełniających wymogów dotyczących kwalifikowanego materiału szkółkarskiego określonego w załączniku nr 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego, polegające na wadliwym pomiarze wysokości drzewek owocowych, których wysokość nie była określana od szyjki korzeniowej tylko od powierzchni ziemi,
- - odmowy mocy dowodowej wykazowi Jednostki Certyfikującej, która uznała, iż skarżący dochował wymogów związanych ze spełnieniem norm dotyczących gospodarstwa ekologicznej, w sytuacji gdy zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2009 r., wykaz producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym, dla celów postępowania dowodowego w postępowaniu prowadzonym w sprawach związanych z udzielaniem pomocy finansowej producentom ekologicznym, na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
- 2. przepisu art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich z dnia 7 marca 2007 r., w związku z art. 7, 8, 9, 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na prowadzeniu postępowanie o przyznanie płatności do gruntów rolnych z naruszeniem wymogów zobowiązujących organ do stania na straży praworządności oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego,
- 3. przepisu art. 64 ust. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na braku wezwania do uzupełnienia zgłoszenia siły wyższej w sytuacji, gdy organ uznał, że nie zostały do zgłoszenia siły wyższej przedłożone dowody wskazujące na wystąpienie skutków siły wyższej.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. pełnomocnik Skarżącego r.pr. oświadczył, że Skarżący zgłosił fakt wystąpienia siły wyższej w dwóch pismach skierowanych do Biura powiatowego Agencji w [...]. Wskazuje, że pisma te znajdują się na k. 9 i 11 akt administracyjnych. Podnosi, iż skarżący został zawiadomiony o kontroli [...] sierpnia 2015 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga jest zasadna.
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r., mające zastosowanie w niniejszej sprawie, zostało wydane na podstawie artr.29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64,poz. 427 z późn. zm.). Art. 21 ust 2 pkt 1 tej ustawy stanowi, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, a pkt 2 – że jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższe oznacza, iż – w realiach niniejszej sprawy – organ powinien wziąć pod uwagę fakt, że Skarżący złożył, skierowane do Kierownika BP ARiMR w [...], dwa oświadczenia o wystąpieniu działania siły wyższej. Jedno, noszące datę [...].08. 2015r., wpłynęło do organu w dniu [...] sierpnia 2015r (k – 9 akt adm.), drugie, opatrzone datą [...].08. 2015r., wpłynęło do organu [...].
08. 2015r. (k – 11 akt adm.). Oba więc zostały złożone w terminie i powinny być przez Kierownika rozpatrzone, a składający je rolnik winien być przez organ wezwany do złożenia dowodów na wystąpienie okoliczności, których zaistnienie wskazuje. Jest to bowiem ważne dla wyjaśnienia sprawy i mogło mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rozpoznając ponownie sprawę, organ winien uzupełnić we wskazanym zakresie postępowanie dowodowe i wyciągnąć wnioski adekwatne do poczynionych ustaleń.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach rozstrzygnięto na zasadzie przepisu art. 200 p.p.s.a.