Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 10 listopada 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3240/16

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi złożonej przez I. B. (dalej: "Skarżąca", "Strona"), jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie (dalej: "Dyrektor Oddziału ARiMR", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), wydana w dniu (...) września 2016 r. Nr (...), utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód (dalej: "Kierownik Biura Powiatowego ARiMR", "organ I instancji") z dnia (...)lipca 2016 r. Nr (...) w sprawie nr (...) o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej z wniosku I. B. w części dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 6.4 sady tradycyjne.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 18 czerwca 2015 r. Strona złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR Warszawa Zachód wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności do obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami płatności rolnośrodowiskowej (wniosek kontynuacyjny). We wniosku zadeklarowała grunty rolne w ramach wariantu 2.1 rolnictwo ekologiczne - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 4,04 ha i w ramach wariantu 6.4 sady tradycyjne na powierzchni 1,80 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał Stronie płatność rolnośrodowiskową w ramach wariantu 2.1 i odmówił przyznania płatności rolno środowiskowej w ramach wariantu 6.4. Strona wniosła odwołanie w części dotyczącej odmowy przyznania płatności podnosząc, że Agencja nie przesłała odpowiedniego materiału graficznego i nie wezwała Jej do usunięcia braków formalnych. Do odwołania dołączyła szkice działek D1 i F1 z wyrysowanymi miejscami zasadzenia poszczególnych drzew odmian tradycyjnych.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na łata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 15 marca 2013 r. poz. 173 ze zm.), dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe", płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

1. 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";
2. 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;
3. 3) realizuje 5-ietnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolno środowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych;
4. 4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Oprócz zgłoszenia do płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 2.1 rolnictwo ekologiczne - uprawy rolnicze, Strona zgłosiła do płatności w ramach wariantu 6.4 sady tradycyjne powierzchnię 1,80 ha położoną na działkach rolnych D1 i F1. Na materiale graficznym Strona nie zaznaczyła jednak miejsc, w których są zasadzone poszczególne drzewa odmian tradycyjnych objętych płatnością w ramach wariantu 6.4. Organ stwierdził, że materiał graficzny dostarczony Stronie spełniał wymogi określone w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym. Przez materiał graficzny, jak wskazał organ, rozumie się mapy lub inne dokumenty wykorzystywane do przekazywania informacji zawartych w GIS pomiędzy osobami wnioskującymi o pomoc lub wsparcie a państwami członkowskimi.

Organ podkreślił, że z treści § 25 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika obowiązek zaznaczenia na załączniku graficznym miejsc na działce rolnej, w których są zasadzone poszczególne drzewa odmian tradycyjnie uprawianych na terytorium RP przed 1950 r. i dołączenia tego materiału do wniosku począwszy od drugiego roku realizacji zobowiązania. Termin na złożenie załącznika graficznego z zaznaczonymi miejscami nasadzenia drzew odmian tradycyjnych upływa wraz z terminem składania wniosków o przyznanie płatności (§ 23 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). W 2015 r. termin ten został wydłużony do 15 czerwca, maksymalnie zaś do 10 lipca z zastrzeżeniem sankcji terminowych w wysokości 1% płatności za każdy dzień roboczy opóźnienia i nie podlega przywróceniu. Natomiast Strona zgłosiła tę informację dopiero w odwołaniu, to jest po upływie terminu składania wniosków.

Wobec braku spełnienia warunków przyznania płatności w wariancie 6.4 organ wykluczył z płatności obie działki rolne – D1 i F1 i odmówił przyznania płatności w ramach tego wariantu.

W skardze z dnia 10 listopada 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z dnia (...)września 2016 r. o numerze wskazanym na wstępie, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu II instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając organowi naruszenie przepisów:

1. 1. rażące naruszenie art. 10 i art. 11 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez nie przyznanie za rok 2015 płatności w rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 6.4 sady tradycyjne, pomimo spełniania przez Skarżącą wszystkich wymogów do otrzymania takiej płatności;
2. 2. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej: "K.p.a.", polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przy wydaniu, której doszło do naruszenia powołanych przepisów poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie Interes społeczny i słuszny interes obywateli, polegające na prowadzeniu postępowania o przyzwanie płatności w sposób prowadzący do podjęcia decyzji o odmowie przyznania płatności;
3. 3. naruszenie prawa materialnego, tj. 25 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawani pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013, poprzez nie udostępnienie materiału graficznego, który umożliwiałby Skarżącej zaznaczenie miejsc zasadzenia drzew;
4. 4. rażące naruszenie art. 64 K.p.a. poprzez uznanie, iż brak dołączenia przez Skarżąca do prawidłowo wypełnionych dostarczonych przez Agencje załączników graficznych dodatkowego materiału, na którym zaznaczono miejsca zasadzenia drzew jest brakiem formalnym, który nie może być uzupełniony na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., w drodze wezwania do usunięcia braków w terminie siedmiu dni i pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: "p. p. s. a.", sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Rozpoznając skargę we wskazanym wyżej zakresie Sąd uznał, że jest ona zasadna.

Stan prawny w zakresie przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy " objętego Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 został unormowany rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. (Dz. U. 2013 poz. 361 ze zm.), wydanym w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173. ze zm.), dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich".

Zgodnie z art. 10 w. wym. ustawy, pomoc jest przyznawana:

1. 1) na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej;
2. 2) jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art.1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1.

Zobowiązanie rolnośrodowiskowe realizowane jest w ramach określonych w § 1 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego pakietów, m.in. w pakiecie zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie (pakiet 6).

Zgodnie z § 12 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako sady, w których są uprawiane drzewa lub krzewy z gatunków wymienionych w ust. 1a załącznika nr 4 do rozporządzenia, jeżeli jest utrzymana, z tolerancją do 10%, minimalna obsada drzew i krzewów określona w załączniku nr 4a do rozporządzenia, z tym że w przypadku sadów mających nie mniej niż 15 lat minimalna obsada drzew wynosi 125 drzew na hektar, a co najmniej 90% tych drzew jest uprawianych nie krócej niż 15 lat - w przypadku wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego i dwunastego.

Na podstawie § 12 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 6 płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako sady:

1. a) w których są uprawiane drzewa owocowe na podstawie nieodpłatnej umowy z jednostką koordynującą lub realizującą zadania w zakresie ochrony zasobów genetycznych, oraz grunty orne wchodzące w skład otuliny – w przypadku wariantu trzeciego,
2. b) spełniające warunki określone w § 10 pkt 4 lit. b, w których są uprawiane drzewa owocowe odmian wymienionych w ust. 3 pkt 3 załącznika nr 4 do rozporządzenia lub odmian tradycyjnie uprawianych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed 1950 r. – w przypadku wariantu czwartego.

W dniu 18 czerwca 2015 r. Strona złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR Warszawa Zachód wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności do obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami płatności rolnośrodowiskowej (wniosek kontynuacyjny). We wniosku zadeklarowała grunty rolne w ramach wariantu 2.1 rolnictwo ekologiczne - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 4,04 ha i w ramach wariantu 6.4 sady tradycyjne na powierzchni 1,80 ha. Na materiale graficznym Strona nie zaznaczyła jednak miejsc, w których są zasadzone poszczególne drzewa odmian tradycyjnych objętych płatnością w ramach wariantu 6.4. Obowiązek zaznaczenia tych miejsc wynika z § 25 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym rolnik zaznacza na materiale graficznym miejsca na działce rolnej, w których są zasadzone poszczególne drzewa odmian wymienionych w ust. 3 pkt 3 załącznika nr 4 do rozporządzenia lub odmian tradycyjnie uprawianych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed 1950 r., w przypadku realizacji wariantu czwartego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 6, a następnie dołącza ten materiał graficzny do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, począwszy od drugiego roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Sąd stwierdza, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przyjmując wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności objętej przepisami ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ma obowiązek sprawdzenia, czy wniosek spełnia wymogi ustalone w przepisach szczególnych i ewentualnego wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych tego wniosku. Jeżeli w złożonym wniosku organ zauważy braki, czy też okaże się, że do wniosku nie dołączono żądanych dokumentów wniosek o dopłaty wymaga uzupełnienia. W takich sytuacjach organ winien w trybie art. 64 § 2 K.p.a. wezwać do usunięcia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni z pouczeniem o ujemnych skutkach w przypadku nie wykonania wezwania.

Zgodnie z art. 63 § 2 K.p.a. pismo strony powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z treści sformułowanej w art. 9 K.p.a. zasady informowania stron postepowania wynika, że to na organie spoczywa obowiązek czuwania, aby strona z powodu nieznajomości prawa, czy też nieprecyzyjnego sformułowania swoich żądań, nie poniosła uszczerbku w dochodzeniu swoich racji. Obowiązkiem organu jest dokładne ustalenie żądania strony, ponieważ to ono zakreśla granice danej sprawy.

Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1. 1) stoi na straży praworządności;
2. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Nadto strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3).

W rozpoznawanej sprawie, organy były zobowiązane, zgodnie z brzmieniem art. 64 § 2 K.p.a., do wezwania Skarżącej w celu uzupełnienia braków wniosku. Powołany przepis stanowi normę nakazu obligującą organ, do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia braków we wskazanym terminie. Nie podejmując działań wymaganych przepisami prawa w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, organy naruszyły wymienione wyżej przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, bowiem nie wezwały Skarżącej do uzupełnienia wniosku, a w konsekwencji wydały decyzję w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej w części dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 6.4 sady tradycyjne, przedwcześnie.

W ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu doszło zatem do naruszenia przepisów, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 6.4 sady tradycyjne.

Z tych względów, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.