Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez F.U. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "MRiRW", "organ odwoławczy") z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2015 r. o odmowie umorzenia należności ustalonej decyzją z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., ustalił F.U. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2006 w łącznej wysokości 3 703, 29 zł, w tym z tytułu:
- - Jednolitej Płatności Obszarowej – 1 759, 90 zł,
- - Uzupełniającej Płatności Obszarowej – 1 943, 39 zł.
W wyniku odwołania, po rozpoznaniu sprawy, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymał w mocy ww. decyzję ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności na 2006 r. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. Strona wniosła skargę na ww. decyzję do WSA w Warszawie.
Pismem z dnia [...] lutego 2015 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] lutego 2015 r. F.U. (dalej: "Wnioskodawca") zwrócił się o umorzenie kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynikającą m.in. z decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że gospodarstwo, które prowadzi jest niedochodowe, a na jego utrzymaniu pozostają żona i trójka dzieci w wieku szkolnym. Stwierdził, że pieniądze, które otrzymał z tytułu dopłat wydatkował w całości w dobrej wierze na poprawę warunków upraw oraz na zakup koni. Nie ma oszczędności ani zdolności kredytowej, które pozwoliłyby na uregulowanie należności.
Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. o numerach wskazanych wyżej Prezes ARiMR odmówił wnioskowanego umorzenia stwierdzając, iż brak podstaw prawnych i faktycznych do uwzględnienia wniosku. W rezultacie złożonego odwołania, po ponownym rozpoznaniu sprawy, MRiRW decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy wskazał, iż problematykę umarzania na wniosek dłużnika należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. Nr 258 poz.1747), dalej: "rozporządzenie". W należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą zadecydować o zaprzestaniu odzyskiwania zgodnie z art. 54 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) Nr 352/78, (WE) 165/94, (WE) Nr 2799/98, (WE) Nr 814/2000, (WE) Nr 1290/2005 i (WE) Nr 485/ 2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12. 2013r, str. 549, ze zm.).
Prezes ARiMR z urzędu umarza należności o ile należność w ramach jednego programu pomocy nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) z dnia 20 grudnia 2006 r. Nr 1913/2006 ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniającym niektóre rozporządzenia (§ 1 ust. 1 rozporządzenia). Natomiast kwoty, których dotyczy przedmiotowe postępowanie przekraczają wartość 100 euro (wg kursu wymiany na dzień [...] września 2014 r. opublikowanego przez Europejski Bank Centralny kurs 1 euro wynosił 4,1776 zł).
Zdaniem organu w sprawie nie zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności, czy uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności, które to okoliczności mogłyby uzasadniać umorzenie przedmiotowych należności zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Minister podał, że Wnioskodawca jest właścicielem gruntów o pow. 7, 3093 ha fizycznych, w tym 6, 3713 ha fizycznych użytków rolnych oraz 0,9380 ha lasów. Za rok 2014 Strona otrzymała płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości odpowiednio 4 752,10 zł i 1 251, 20 zł. Dochodowość z gospodarstwa wynosi 1 351,49 zł rocznie.
Wobec tych danych organ uznał, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, uzasadniające umorzenie należności.
W skardze na decyzję MRiRW F.U. (dalej: "Skarżący") zarzucił organowi, że ocenił jego sytuację majątkową i możliwość spłaty w stosunku do kwoty wynikającej z poszczególnych decyzji każdej osobno, tj. ONW i OB, w ramach jednego roku, a równocześnie żąda zwrotu łącznie za wszystkie lata. Podkreślił, że otrzymane dopłaty wynikają z 8 decyzji i wynoszą łącznie za wszystkie lata, około 18 000 zł, a zwrot takiej kwoty przekracza jego możliwości. Wskazał, że pieniądze zużył zgodnie z przeznaczeniem, a zawyżony obszar gruntu podał w dobrej wierze, opierając się na danych o wielkości gospodarstwa rolnego z zaświadczenia z Urzędu Gminy. Przedstawił też postanowienie o zawieszeniu postepowania egzekucyjnego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. z dnia [...] czerwca 2015 r. Skarżący dodatkowo zarzucił, że organy nie podjęły próby oszacowania wartości posiadanych przez Skarżącego gruntów oraz pozostałych składników majątku, co w przypadku badania przesłanki umorzenia należności z § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, jest nieodzowne.
Zdaniem Skarżącego organy abstrakcyjnie odwołały się do średnich cen gruntów ornych w obrocie prywatnym w woj. [...] wg GUS. Błędem jest także nie wzięcie pod uwagę faktu, że wobec Skarżącego toczy się jeszcze kilka postępowań administracyjnych i egzekucyjnych w związku z żądaniem zwrotu nienależnie pobranych płatności przypadających agencjom płatniczym. Tak więc w związku z powyższym Skarżący podnosi zarzut naruszenia w prowadzonym postępowaniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p. p. s. a.).
Problematykę umarzania na wniosek dłużnika należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. Nr 258 poz.1747). Zgodnie z art. 54 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) Nr 352/78, (WE) 165/94, (WE) Nr 2799/98, (WE) Nr 814/2000, (WE) Nr 1290/2005 i (WE) Nr 485/ 2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12. 2013r, str. 549, ze zm.), w należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą zadecydować o zaprzestaniu odzyskiwania. Taka decyzja może zostać podjęta jedynie w następujących przypadkach:
- a) w przypadku gdy łączna kwota już dokonanych oraz przewidywanych kosztów odzyskiwania przewyższa kwotę do odzyskania; warunek ten uznaje się za spełniony
- i) jeżeli kwota do odzyskania od beneficjenta w kontekście płatności indywidualnej w ramach programu pomocy lub środka wsparcia nie przekracza 100 EUR, nie licząc odsetek; lub (ii) jeżeli kwota do odzyskania od beneficjenta w kontekście płatności indywidualnej w ramach programu pomocy lub środka wsparcia wynosi między 100 a 150 EUR, nie licząc odsetek, a dane państwo członkowskie stosuje próg równy lub wyższy niż kwota, która ma zostać odzyskana zgodnie z jego prawem krajowym w odniesieniu do niedochodzenia należności krajowych;
- b) w przypadku gdy odzyskanie okazuje się niemożliwe z uwagi na niewypłacalność dłużnika lub osób odpowiedzialnych prawnie za nieprawidłowości, stwierdzoną i uznaną zgodnie z prawem krajowym.
Zatem z treści powołanych przepisów wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia przedmiotowych należności jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, organy są związane określonymi w tych przepisach przesłankami podejmowania decyzji w tej materii. Katalog przesłanek pozwalających na umorzenie należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej został precyzyjnie określony i wyznacza granice swobodnego uznania organu. Przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. Tak przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07).
W świetle orzecznictwa sądowego decyzje uznaniowe podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli podlega to, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów.
Należy zatem stwierdzić, że decyzja uznaniowa może być uchylona przez sąd w przypadku stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdyby dokonał wykładni występujących w przepisach określających przesłanki umorzenia należności składkowych pojęć niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa.
Rozpoznając skargę we wskazanym wyżej zakresie Sąd uznał, że jest ona niezasadna. Organ ustalił i zbadał wszystkie okoliczności istotne dla oceny wystąpienia przesłanek umorzenia wnioskowanej należności. Zgodnie z treścią powołanych wyżej przepisów sam fakt znajdowania się dłużnika w trudnej sytuacji materialnej, nie może stanowić przesłanki umorzenia przedmiotowych należności.
W rozpoznawanej sprawie należność w ramach jednego programu pomocy jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniającym niektóre rozporządzenia. Jak wynika bowiem z materiału dowodowego, na łączną kwotę 3 703, 29 zł składają się nienależnie pobrane płatności w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej w wysokości 1 701,00 zł i Uzupełniającej Płatności Obszarowej w wysokości1 943, 39 zł. Ww. kwoty przekraczają zatem wartość kwoty 100 euro.
Nie można zgodzić się z zarzutem braku prawidłowego ustalenia sytuacji majątkowej Skarżącego. Z akt sprawy wynika, że dochodowość roczna gospodarstwa Skarżącego, wg aktualnego stanu, wynosi 1 351, 49 zł rocznie. Należy się zgodzić, że sytuacja materialna Skarżącego jest trudna jednakże, jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ – zgodnie ze średnią ceną gruntów ornych w obrocie prywatnym w woj. [...] w IV kwartale 2014 r. wg GUS wartość nieruchomości stanowiącej własność F.U. wynosi ok. 174 112 zł, bez uwzględnienia powierzchni lasu. Jednocześnie Skarżący za rok 2014 otrzymał płatności w wysokości 4 752,10 zł oraz 1 251, 20 zł.
Wobec powyższego zasadnie organ uznał, że dłużnik posiada majątek podlegający egzekucji o wartości znacznie przekraczającej wysokość zadłużenia i potencjalnych kosztów prowadzenia tej egzekucji.
W sprawie nie ma znaczenia fakt podniesiony przez Skarżącego w skardze, iż dopłaty zostały zużyte zgodnie z przeznaczeniem. WSA nie mógł się w niniejszej sprawie zajmować przyczynami ustalenia kwoty do zwrotu i dobrą wiara rolnika we wskazaniu powierzchni gruntów przy składaniu wniosków o otrzymanie dofinansowania. Te kwestie zostały zbadanie przez organy i sąd administracyjny w innej sprawie, a mianowicie o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Z uwagi na to, że wszystkie zarzuty skargi okazały się niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 151 p. p. s. a. orzekł jak w sentencji wyroku.