Uzasadnienie
Przedmiotem skargi z dnia [...] stycznia 2011 r. wniesionej przez D. S. (zwanego dalej Skarżącym) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes Agencji) z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor Oddziału) z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. D. M. z/s w P. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2009.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. D. M. z/s w P. przyznał Skarżącemu – w związku z wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. - płatność ONW na rok 2009. Zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności dotyczyło gruntów o powierzchni 8,19 ha.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Dyrektor Oddziału zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego, wskazując iż w sprawie należy ustalić czy decyzja ta jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 K.p.a.
Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Dyrektor Oddziału stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż Kierownik Biura Powiatowego rozpoznając sprawę nie dokonał prawidłowej oceny całego materiału dowodowego w sprawie, pomijając wyniki kontroli z dnia [...] lipca 2009 r. przeprowadzonej w gospodarstwie beneficjenta metodą inspekcji terenowej. W sytuacji natomiast, gdy inspektorzy terenowi stwierdzili, że na działkach zaniechano prowadzenia działalności rolniczej (kod błędu DR18) organ I instancji winien dokonać weryfikacji przestrzegania norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Z uwagi na fakt, iż przedmiotowe płatności stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne, tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały one konkretnie określone przez Unię Europejską.
Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść jak i niekorzyść producenta rolnego stanowią rażące naruszenie prawa. Przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu wysokości płatności.
Orzekając na skutek odwołania, decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...], Prezes Agencji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału. Akceptując ustalony stan faktyczny i prawny sprawy uznał, iż w sprawie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności ONW. Organ wyjaśnił, iż zarówno niepodjęcie działań naprawczych przez Skarżącego, u którego stwierdzono nieprzestrzeganie minimalnych norm w roku 2008 i odstąpiono od nałożenia sankcji, jak również zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych oznaczonych we wniosku literami E, F i G, stanowi naruszenie prawa zarówno krajowego, jak i unijnego. Kierownik Biura Powiatowego przyznał natomiast Skarżącemu płatności ONW na 2009 r. bez uwzględnienia konieczności zastosowania zmniejszenia płatności z uwagi na ujawnione niezgodności w ramach danej normy.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] grudnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] września 2000 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- 1. naruszenie art.. 127 §2 kpa, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, a wyrażające się w nieustosunkowaniu się przez Prezesa agencji do zarzutów przedstawionych w odwołaniu od decyzji z dnia [...] września 2010 r., a wskazującej, iż to Kierownik Biura Powiatowego będzie zobowiązany do ich rozpatrzenia;
- 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez uznanie za pełnowartościowy dowód w sprawie raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni z dnia 24 lipca 2009r. mimo, iż raport został sporządzony z uchybieniem art. 31 ust. 6 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, bowiem nie został podpisany przez inspektorów przeprowadzających kontrolę;
- 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 §1 kpa oraz art. 7 kpa w zw. z art. 75 kpa poprzez niedopuszczenie dowodu z zeznań świadków tj. D. N. oraz L. F.na okoliczność skoszenia łąki w dniu [...] lipca 2009 r. z zachowaniem terminu na wykonanie takich prac;
- 4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 §1 kpa oraz art. 7 kpa poprzez niezgromadzenie całego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności załączników fotograficznych do raportu z czynności kontrolnych z dnia [...] listopada 2010 r., oświadczenia Skarżącego złożonego w dniu [...] sierpnia 2009 r. w siedzibie Kierownika Biura Powiatowego na okoliczność koszenia łąk na działkach 172, 247, 297 w dniu [...] lipca 2009 r;
- 5. naruszenie przepisu postępowania tj. art. 9 i art. 10 kpa, które to naruszenie miało wpływ na wynik spraw, a wyrażające się w niewskazaniu stronie postępowania w zawiadomieniu z dnia [...] sierpnia 2010 r. gdzie można zapoznać się z aktami postępowania;
- 6. naruszenie przepisu postępowania tj. art. 9 i art. 10 kpa, które to naruszenie miało wpływ na wynik spraw, a wyrażające się w niewskazaniu stronie postępowania w zawiadomieniu z dnia [...] sierpnia 2010 r., iż został w sprawie zgromadzony cały materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Wojewódzkie sądy administracyjne, w granicach określonych przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz jej art. 3 kontrolują działalność organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolują zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stanął na stanowisku, iż skarga jest zasadna, co prowadzi do jej uchylenia.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2010 r., nr [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. D. M. z/s w P. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], w sprawie przyznania D. S. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2009.
Zarówno postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją jak i decyzją ją poprzedzającą prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, którego podstawą jest art. 156 § 1 kpa. Sąd podkreśla, że takie postępowanie stanowi swoisty wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, dlatego też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe.
Celem postępowania prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest więc kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. Ma obowiązek rozpatrywać ją wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka tu wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.
Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest m.in. rażące naruszenie prawa (pkt 2 art. 156 § 1 kpa). Na zaistnienie tej właśnie przesłanki powołuje się organ w zaskarżonej decyzji.
W kwestii interpretacji pojęcia "rażące naruszenie prawa", którym operuje przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji.
O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy, gdy spełnione zostaną trzy przesłanki:
- 1. naruszenie prawa musi mieć charakter oczywisty,
- 2. charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia,
- 3. muszą za tym przemawiać racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy podnieść należy, iż organy obu instancji dopatrzyły się rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. D. M. z/s w P. w dniu [...] lutego 2010 r., poprzez brak prawidłowej oceny całego materiału dowodowego a przede wszystkim nieuwzględnienie wyników kontroli przeprowadzonych w gospodarstwie D. S. w dniach [...] lipca 2009r. i [...] listopada 2009r. Jak to wyraził Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. (str. 8), nieuwzględnienie wyników kontroli z dnia [...] listopada 2009 r. w zakresie weryfikacji zrealizowania działań naprawczych przez beneficjentów, u których stwierdzono nieprzestrzeganie minimalnych norm w 2008 r. i odstąpiono od nałożenia sankcji wskazuje na rażące naruszenie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR przepisu art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich..., § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. i § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia tego Ministra z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm.
Nieuwzględnienie natomiast wyników kontroli z dnia [...] lipca 2009 r., zdaniem organu, stanowi rażące naruszenie art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. oraz § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm.
W ocenie Sądu w sprawie zakończonej decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. D. M. z dnia [...] lutego 2010 r. dotyczącej przyznania D. S. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2009 doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez niewłaściwie prowadzone postępowanie dowodowe a w konsekwencji do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Jak przyjmują komentatorzy posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieostrym pojęciem rażącego naruszenia prawa wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. Zwracają uwagę, iż w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące, cytując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1988 r., sygn. I SA 636/87, zawierający stwierdzenie, że naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 kpa, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 kpa (M.Jaśkowska, A.Wróbel, Komentarz bieżący do art.156 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2011).
Równocześnie, jak już wcześniej podkreślono, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy zostanie spełniona także trzecia przesłanka pozwalająca na uznanie, że ma ono taki charakter. Są nią racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie jego naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. NSA w wyroku z dnia 13 maja 2010 r., sygn. II OSK 824/09, wprost stwierdził, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest każde naruszenie prawa ale tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.
Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż organ odwoławczy nie rozważył w należyty sposób powyższych kwestii.
Uczynić to zatem powinien przy ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na względzie, że obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące, pamiętając, iż nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Organ winien także w swej decyzji uwzględnić i ocenić skutki społeczno-gospodarcze, jakie pociąga za sobą naruszenie uznane za rażące i dokonać analizy rozstrzygnięcia tak pod kątem jego społecznej akceptacji jak i możliwości jego zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzekł jak w sentencji.