Uzasadnienie
Przedmiotem skargi z 4 grudnia 2011 r. wniesionej przez G., zwaną dalej stroną skarżącą lub beneficjentem, jest decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego, znak [...], z [...] grudnia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Władzy Wdrażającej Programy Europejskie z [...] stycznia 2011 r., nr [...], o zobowiązaniu do zwrotu środków dofinansowania w wysokości [...] zł oraz [...] zł z tytułu niezłożenia wniosku o płatność rozliczającego otrzymaną w dniu [...] marca 2010 r. zaliczkę w terminie określonym w umowie o dofinansowanie projektu "[...]".
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], Władza Wdrażająca Programy Europejskie, działająca jako Instytucja Wdrażająca (dalej "IW"), na podstawie porozumienia zawartego w sprawie realizacji zadań w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 dla osi priorytetowych 7. "Społeczeństwo informacyjne - budowa elektronicznej administracji" oraz 8. "Społeczeństwo informacyjne - zwiększenie innowacyjności gospodarki", działania 8.3. "Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu - elnclusion" i 8.4. "Zapewnienie dostępu do Internetu na etapie "ostatniej mili", zawartego w Warszawie w dniu 1 lutego 2008 r., pomiędzy Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji a Władzą Wdrażającą Programy Europejskie oraz upoważnienia, o którym mowa w art. 61 ust. 1 uofp udzielonego Aneksem z dnia 27 stycznia 2010 r. do ww. porozumienia, określiła Beneficjentowi zobowiązanie z tytułu nieterminowego złożenia wniosków o płatność, przywołując za podstawę prawną art. 189 ust. 3 uofp, jednocześnie zobowiązując go do uiszczenia ww. zobowiązania na rachunki bankowe wskazane w decyzji.
W dniu [...] maja 2011 r. do Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Innowacyjna Gospodarka (dalej "IZ") wpłynęło pismo B., które zgodnie z posiadaną przez IZ dokumentacją stanowiło odwołanie od decyzji WWPE - organu I instancji - dotyczącej zobowiązania określonego w wysokości [...] PLN.
Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z [...] grudnia 2011 r., znak [...], utrzymał w mocy decyzję Władzy Wdrażającej Programy Europejskie z [...] stycznia 2011 r. nr [...].
W uzasadnieniu swej decyzji Minister wyjaśnił, iż zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 2 oraz w zw. z art. 67 uofp strona winna była wnieść odwołanie w trybie, o którym mowa w art. 129 § 1 kpa. Wniesienie odwołania wprost do organu odwoławczego (IZ), naruszało powołany przepis. Jednocześnie rozpatrzenie odwołania przez ten organ oznaczałoby naruszenie właściwości organu I instancji do rozpatrzenia sprawy w granicach art. 132 kpa. Decyzja organu odwoławczego byłaby wówczas obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1, tzn. byłaby nieważna z powodu naruszenia przepisów o właściwości organów.
Ponadto w związku z tym, iż beneficjent nie złożył odwołania w terminie, o którym mowa w art. 129 § 2kpa, oraz nie skorzystał z prawa określonego w art. 111 § 1 kpa, należałoby uznać decyzję IW z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], za ostateczną.
Organ stwierdził, że IW skierowała do beneficjenta pismo z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...], zawierające oznaczenie organu, wskazujące adresata aktu, zawierające rozstrzygnięcie, czyli wskazujące konsekwencje zastosowanego przepisu prawa materialnego - art. 189 ust. 3 uofp oraz podpisane przez upoważnioną osobę. Zgodnie z orzecznictwem NSA takie pismo można uznać za decyzję administracyjną. W związku z tym, iż IZ otrzymała od beneficjenta pismo z zastrzeżeniami w dniu [...] maja 2011 r. (data wpływu), które w swojej treści wymieniało pisma IW z dnia [...] stycznia oraz [...] kwietnia, należało rozstrzygnąć, które z tych pism należy traktować jako decyzję (ustalenie czego miało znaczenie dla kwestii związanych z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 kpa). IZ podjęła czynności w celu uzyskania od WWPE całej dokumentacji niezbędnej dla prawidłowej oceny stanu faktycznego.
W ramach tych czynności IZ ustaliła, iż pierwsze odwołanie beneficjenta od decyzji wpłynęło do IW w dniu [...] stycznia 2011 r. (pismo beneficjenta z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...]) W związku z tym uznano, iż termin do wniesienia przez stronę odwołania został zachowany i przestały istnieć przeszkody prawne do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 kpa. W konsekwencji IZ pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], zwróciła się do IW o wyjaśnienie przyczyn niezastosowania się do przepisów kpa w zakresie trybu przeprowadzenia postępowania dotyczącego odwołania od decyzji administracyjnej. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], IZ poinformowała również beneficjenta o podjętych czynnościach w sprawie. W odpowiedzi na pismo IZ, IW w piśmie z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], podniosła, iż w ocenie organu I instancji pismo z dnia [...] stycznia 2011 r. nie było decyzją administracyjną, IZ jednak nie zgodziła się ze stanowiskiem IW i jeszcze raz pismem z dnia [...] września 2011 r. wyjaśniła, iż zobowiązanie z tytułu odsetek naliczonych na podstawie art. 189 ust. 3 uofp powstaje na podstawie tego przepisu - na skutek wystąpienia przesłanek określonych w jego treści.
W związku z tym źródłem powstania przedmiotowego zobowiązania będzie zaistnienie zdarzenia polegającego na nierozliczeniu zaliczki w sposób określony w § 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz. U. Nr 223 poz. 1786, z późn. zm.), dalej "Rozporządzenie MRR w sprawie zaliczek". Ponadto, zobowiązanie to należy zaliczyć do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym; o których mowa w art.60 uofp.
Jednocześnie w przypadku, gdy beneficjent nie uiści tego zobowiązania właściwy organ I instancji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1, wydaje decyzję dotyczącą jego zwrotu. Od decyzji tej przysługuje beneficjentowi odwołanie do IZ za pośrednictwem organu I instancji. Stanowisko takie zajęło Ministerstwo Finansów w pismach z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], oraz [...] czerwca 2011 r., znak: [...]. Jednocześnie IZ zobowiązała IW do niezwłocznego załatwienia przedmiotowej sprawy we właściwym trybie przewidzianym w kpa. W dniu [...] października 2011 r. (data wpływu do IZ), organ I instancji, przekazał na podstawie art. 133 kpa, odwołanie beneficjenta z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], wraz z aktami sprawy.
W dalszej części uzasadnienia organ podkreślił, że w odwołaniu z dnia [...] stycznia 2011 r. beneficjent podniósł, iż zgodnie z art. 189 ust. 3 uofp, odsetki nalicza się w przypadku niezłożenia wniosku o płatność na kwotę lub w terminie, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie ust. 4, tj. określonych w Rozporządzeniu MRR w sprawie zaliczek. Rozporządzenie to w § 5 ust. 1 określa, iż "Rozliczenie zaliczki polega na wykazaniu przez beneficjenta wydatków kwalifikowalnych we wnioskach o płatność złożonych do właściwej instytucji, w terminach i na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie oraz zgodnie z systemem realizacji danego programu operacyjnego lub na zwrocie zaliczki.
Jednocześnie beneficjent stwierdził, iż warunkiem koniecznym do naliczenia odsetek jest jednoznaczne i precyzyjne określenie terminu do dokonania rozliczenia zaliczki. Beneficjent wywodził brak precyzyjnego określenia terminu do rozliczenia zaliczki z § 6 pkt 7 umowy o dofinansowanie - wg stanu na dzień składania wniosku o płatność tj. [...] sierpnia 2010 r., który brzmiał "Beneficjent jest zobowiązany do przedłożenia do Instytucji Wdrażającej/Instytucji Pośredniczącej II stopnia wniosku o płatność pośrednią. Wniosek ten będzie składany co 3 miesiące w terminie 30 dni od zakończenia danego okresu sprawozdawczego. Brak wydatków po stronie beneficjenta nie zwalnia go z obowiązku przedkładania wniosków o płatność z wypełnioną częścią dotyczącą przebiegu realizacji Projektu (częścią sprawozdawczą)." Beneficjent zauważył, iż pojęcie "dany okres sprawozdawczy" nie zostało zdefiniowane w umowie oraz że jedyne terminy wskazane w miesiącach - wynikają z załącznika nr 3B do umowy, tj. z harmonogramu rzeczowo-finansowego, w którym ustalono m.in. zobowiązanie beneficjenta do rozliczenia otrzymanej zaliczki.
W związku z tym, zdaniem strony, harmonogram określał, iż "okres sprawozdawczy dla rozliczenia zaliczki w kwocie [...] zł Strony uzgodniły na miesiąc lipiec 2010 r. Zatem w świetle § 6 pkt 7 umowy 30 dni od zakończenia okresu sprawozdawczego upłynęło [...] sierpnia 2010 r., a tym samym beneficjent złożył wniosek o płatność w terminie. W opinii beneficjenta odmienne stanowisko, traktujące termin końca lipca jako ostateczny do złożenia wniosku, stoi w wyraźnej sprzeczności z postanowieniem § 6 pkt 7 umowy, powodowałoby ono bowiem w praktyce niemożliwość zastosowania 30 dniowego terminu od zakończenia okresu sprawozdawczego." Ponadto w piśmie z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], beneficjent wskazał, iż dopiero aneksem do umowy o dofinansowanie (data podpisania aneksu przez beneficjenta to [...] września 2010 r.) wprowadzono zapis doprecyzowujący termin składania wniosku o płatność, który mówił, iż termin 3 miesięcy biegnie od dnia podpisania umowy.
Rozpatrując powyższe odwołanie IZ stwierdziła, iż zgodnie z § 16 pkt 5 integralną część Umowy stanowią dokumenty wymienione w Spisie załączników, gdzie w punkcie 3 wymieniony jest "Harmonogram rzeczowo-finansowy Projektu". Wbrew twierdzeniu beneficjenta z załącznika tego nie wynika, że jest w nim ustalony "okres sprawozdawczy dla rozliczenia zaliczki", natomiast zdaniem IZ, określony jest w nim termin rozliczenia zaliczki, zgodnie z którym oraz brzmieniem art. 189 ust. 3 uofp, a także § 5 ust. 1 Rozporządzenia MRR w sprawie zaliczek, beneficjent powinien złożyć wniosek o płatność rozliczający zaliczkę w lipcu 2010 r. Z treści § 5 ust. 1 Rozporządzenia MRR w sprawie zaliczek w brzmieniu "Rozliczenie zaliczki polega na wykazaniu przez beneficjenta wydatków kwalifikowalnych we wnioskach o płatność złożonych do właściwej instytucji, w terminach i na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie oraz zgodnie z systemem realizacji danego programu operacyjnego, lub na zwrocie zaliczki, wynika jednoznacznie, iż beneficjent, aby rozliczyć zaliczkę, powinien wykazać we wniosku o płatność wydatki kwalifikowalne w odpowiedniej wysokości i złożyć wniosek do IW.
Oznacza to, iż aby można było uznać, iż zaliczka została rozliczona, obie z określonych w tym przepisie przesłanek muszą być spełnione łącznie. Biorąc pod uwagę zapisy harmonogramu, w którym wyraźnie użyty jest termin w kolumnie (w układzie poziomym) dotyczącej rozliczenia zaliczek - "Rozliczenie zaliczki" oraz jednocześnie kolumna ta jest podzielona (w układzie pionowym) na lata oraz ich poszczególne miesiące, zdaniem IZ można wywieść jedynie wniosek, iż strony uzgodniły, iż beneficjent rozliczy zaliczkę w lipcu 2010 r. a więc zgodnie z brzmieniem § 5 ust. 1 Rozporządzenia MRR w sprawie zaliczek, złoży w tym miesiącu do IW wniosek o płatność zawierający wydatki poniesione na kwotę min. [...] PLN.
W tym stanie rzeczy w opinii IZ, beneficjent był zobowiązany do złożenia wniosku o płatność nr 3 - rozliczającego zaliczkę - w lipcu 2010 r., a nie jak utrzymuje w terminie do [...] sierpnia 2010 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] grudnia 2011 r.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że jej zdaniem stanowisko organu stoi w sprzeczności z zasadami wykładni językowej i narusza przepis prawa materialnego w postaci art. 189 ust. 3 uofp, nadto stanowisko organu sprzeczne jest również z treścią prawa procesowego w postaci art. 6, 7, 8 kpa, który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji.
Minister Rozwoju Regionalnego w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne, w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie.
Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którego podstawowym celem jest eliminowanie z porządku prawnego aktów organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności.
Dokonując w niniejszej sprawie oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, iż Minister Rozwoju Regionalnego dopuścił się naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz art. 189 ust. 3 uofp, w sposób mający wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji zaskarżoną decyzję uchylił.
Przede wszystkim Sąd podkreśla, iż z mocy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r., przesądzające znaczenie dla ustalenia terminów i warunków rozliczenia zaliczki ma umowa o dofinansowanie nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., wg stanu na dzień składania wniosku o płatność tj. [...] sierpnia 2010 r. W jej § 6 pkt 7 zapisano: "Beneficjent jest zobowiązany do przedłożenia do Instytucji Wdrażającej/Instytucji Pośredniczącej II stopnia wniosku o płatność pośrednią. Wniosek ten będzie składany co 3 miesiące w terminie 30 dni od zakończenia danego okresu sprawozdawczego."
W ocenie Sądu, wbrew wywodom organu i wnioskom wysnutym z układu poziomego i pionowego kolumn Załącznika 3b, ze stanowiącego integralną część umowy Załącznika 3b "Harmonogramu rzeczowo-finansowego" niezbicie wynika, iż dla zaliczki w kwocie [...] zł. "okresem rozliczeniowym" jest miesiąc lipiec. Podzielić zatem należy stanowisko skarżącej G., iż w świetle § 6 pkt 7 umowy 30 dni od zakończenia okresu sprawozdawczego upłynęło [...] sierpnia 2010 r., a tym samym złożyła ona wniosek o płatność w terminie.
Niezasadne jest odwoływanie się przez organ do treści § 6 pkt 7 umowy o dofinansowanie w jej wersji zmienionej Aneksem z dnia 1 września 2010 r. i przyjęcie, iż termin na złożenie wniosku minął w dniu [...] lipca 2010 r. Aneks ten wprost uwzględnił punkt 6 ust. 5 "Wytycznych w zakresie sprawozdawczości" z 9 czerwca 2009 r., przygotowanych przez Ministra Rozwoju Gospodarczego dla Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia 2007-2013, wprowadzając do treści § 6 pkt 7 umowy o dofinansowanie zapis określający częstotliwości składania wniosku beneficjenta o płatność na co najmniej raz na 3 miesiące, licząc od momentu podpisania umowy. To rozwiązanie było w Wytycznych z dnia 9 czerwca 2009 r. jedynie zaleceniem, nie przejętym do umowy z dnia [...] stycznia 2010 r., a tym samym nie mającym znaczenia dla oceny realizowania przez stronę zobowiązania wynikającego z tej umowy w wersji z dnia jej podpisania.
Sąd podkreśla, iż w sytuacji, gdy przywołane Rozporządzenie MRR w sprawie zaliczek w § 5 ust. 1 odsyła do umowy o dofinansowanie, ta zaś w § 6 pkt 7 zobowiązywała do złożenia wniosku w 30 dni od zakończenia "okresu rozliczeniowego" - zapisy "Harmonogramu rzeczowo-finansowego" zawartego w Załączniku 3b do umowy z dnia [...] stycznia 2010 r. nie mogły być inaczej interpretowane niż w sposób w jaki odczytała to strona. Sprzeczność pomiędzy pojęciem "okresu rozliczeniowego", o którym mówi umowa o dofinansowanie i określeniem "Rozliczenie zaliczki - lipiec", przyjętym w załączonym do niej "Harmonogramie rzeczowo-finansowym" jest tylko pozorna. W obu bowiem dokumentach jest mowa o okresie, w którym powinno nastąpić rozliczenie. W rozpoznawanej sprawie okresem tym, kończącym się ostatniego dnia miesiąca, był lipiec 2010 r. W konsekwencji organ naliczając odsetki naruszył art. 189 ust. 3 uofp.
Z mocy art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrażona przez Sąd ocena prawna będzie wiązała organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, 152 oraz art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.