Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Województwa M. jest decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego (obecnie Minister Infrastruktury i Rozwoju) z [...] listopada 2013 r. uchylająca w całości decyzję własną z [...] listopada 2012r. i orzekająca o obowiązku zwrotu przez Województwo M. środków w wysokości 525,50 zł wraz z odsetkami jak od zaległości podatkowych od dnia 4 maja 2011 r. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym:
Porozumieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. Minister Rozwoju Regionalnego - Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki powierzyła Samorządowi Województwa M. pełnienie funkcji Instytucji Pośredniczącej, zwanej dalej "IP" komponentu regionalnego PO KL w województwie m. (§ 3 ust. 1 Porozumienia). Porozumienie zostało zawarte na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., nr 89, poz. 712 t.j.), zwanej dalej "uzppr", przewidującego, iż Instytucja Zarządzająca może w drodze porozumienia powierzyć instytucji pośredniczącej część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego. Na podstawie § 3 ust. 2 lit. a) i e) i ust. 3 w związku z § 4 ust. 1 i 4 Porozumienia IP zobowiązana była, m.in.: do dokonywania w oparciu o określone kryteria, wyboru projektów, które będą dofinansowane w ramach komponentu regionalnego oraz do weryfikacji i poświadczania wydatków w ramach komponentu regionalnego.
W celu weryfikacji prawidłowości wdrażania przez MJWPU komponentu regionalnego PO KL, zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 14 uzppr oraz § 16 ust. 2 ww. Porozumienia, w dniach [...] czerwca 2011 r. – [...] lipca 2011 r. IZ PO KL przeprowadziła w MJWPU częściową kontrolę systemową nr [...].
W trakcie kontroli stwierdzono nieprawidłowości polegające na przyjęciu przez MJPWU do realizacji wniosku o dofinansowanie projektu nr POKL.07.03.00-14-405/10, pt. Kwalifikacje szansą zatrudnienia, złożonego przez Starostwo Powiatowe w Kozienicach/Komenda Państwowej Powiatowej Straży Pożarnej. Kontrolujący uznali, że projekt ten nie spełnia wymagań określonych w SzOP z dnia 1 czerwca 2010 r. w zakresie grupy docelowej. Sfinansowania niekwalifikowalnych działań w części współfinansowania krajowego dokonano w kwocie 525,50 PLN (15% z wydatku niekwalifikowalnego wynoszącego 3 503,32 PLN) z transzy przekazanej Województwu M. w dniu [...] maja 2011 r. w wysokości: 8 647 338,79 PLN.
W związku z wynikami kontroli pismem z dnia [...] września 2012 r. Minister Rozwoju Regionalnego wezwał Województwo M. do zwrotu kwoty 3 503,32 zł z należnymi odsetkami.
Wobec odmowy zwrotu powyższej kwoty pismem z dnia [...] października 2012r. Minister powiadomił Samorząd Województwa M. o wszczęciu z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na niekwalifikowane wydatki, a następnie decyzją z dnia [...] września 2012 r. zobowiązał Samorząd Województwa M. do ich zwrotu wraz z odsetkami.
W uzasadnieniu decyzji organ zauważył w pierwszej kolejności, iż Szczegółowy Opis Priorytetów (SzOP) z dnia 1 czerwca 2010 r. wyraźnie wskazywał, jakie działania mogą być realizowane w ramach Priorytetu VII POKL. Kwalifikowalność działania powinna być też rozpatrywana w kontekście celu samego Priorytetu VII jak i celu Działania 7.3, w ramach którego dofinansowany został projekt.
Mając powyższe na uwadze organ przedstawił cel i opis ww. Priorytetu, a także cel Działania 7.3 POKL i stwierdził, że odbiorcami wsparcia Działania 7.3 Inicjatywy lokalne na rzecz aktywnej integracji mogą być:
osoby niezatrudnione, w wieku aktywności zawodowej (15-64 lata), zagrożone wykluczeniem społecznym z co najmniej jednego powodu spośród wskazanych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64 poz. 593 z późn. zm.), zamieszkujące gminy wiejskie, miejsko-wiejskie oraz miasta do 25 tys. mieszkańców;
osoby zamieszkujące gminy wiejskie, miejsko - wiejskie oraz miasta do 25 tys. mieszkańców (pod warunkiem, że ich udział w projekcie jest niezbędny do poprawy sytuacji osób zagrożonych wykluczeniem społecznym objętych wsparciem w ramach projektu).
Ponadto w SzOP wskazano, że do osób niezatrudnionych można zaliczyć osoby zatrudnione lub wykonujące inne prace zarobkowe, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego na osobę w rodzinie określonego w ustawie o pomocy społecznej. Niemniej jednak, osoby zatrudnione lub wykonujące inne prace zarobkowe zaliczone do ww. grupy docelowej muszą spełniać łącznie następujące kryteria:
mieć niskie dochody, tzn. dochód nie przekraczający kryterium dochodowego na osobę w rodzinie określonego w ustawie o pomocy społecznej;
być w wieku aktywności zawodowej - 15-64 lata;
spełniać co najmniej jedną przesłankę wykluczenia społecznego wskazaną w art. 7 ustawy o pomocy społecznej.
W świetle powyższych zapisów SzOP, osoby zatrudnione można zaliczyć do kategorii osób zamieszkujących gminy wiejskie, miejsko - wiejskie oraz miasta do 25 tys. mieszkańców, zaś ich udział w projekcie może być kwalifikowalny tylko wówczas, gdy przyczynia się do poprawy sytuacji osób zagrożonych wykluczeniem społecznym.
Na podstawie treści wniosku o dofinansowanie ww. projektu, który podlegał ocenie merytorycznej dokonanej przez IP2, Zespół kontrolujący stwierdził, że grupę docelową projektu stanowiły, m.in. cztery osoby zatrudnione w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej. Jednakże w przypadku niniejszego projektu stwierdzono, iż zapisy wniosku o jego dofinansowanie w żaden sposób nie uzasadniały, w jaki sposób osoby zatrudnione w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej poprzez uczestniczenie w szkoleniach miałyby wpływ na poprawę sytuacji osób wykluczonych społecznie. Zatem udział tych osób w szkoleniach należy uznać za niekwalifikowalny.
Od powyższej decyzji Województwo złożyło środek odwoławczy tj. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.
Postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. Minister zawiesił z urzędu postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na inną decyzję wydaną w stosunku do Województwa M. w analogicznym stanie prawnym i podobnym faktycznym. Postanowieniem z dnia 24 września 2013 r. postępowanie w sprawie zostało podjęte, a następnie Minister Rozwoju Regionalnego wspomnianą na wstępie decyzją orzekł o obowiązku zwrotu kwoty 525,50 zł. Minister wyjaśnił, że powyższa kwota jest częścią dotacji celowej udzielonej Samorządowi Województwa M. i stanowi wydatek sfinansowany ze środków pochodzących z budżetu państwa w części współfinansowania krajowego, stanowiący 15% wydatku niekwalifikowalnego wynoszącego łącznie 3 503,32 PLN. Minister podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko co do powodów uznania wydatku za niekwalifikowany. Podkreślił, że w ramach PO KL, zatwierdzonego przez Ministra Rozwoju Regionalnego w dniu 20.02.2008 r., konieczne dla uznania kwalifikowalności wydatków jest bowiem stwierdzenie ich niezbędności dla realizacji projektu - bezpośredniego związku z jego celami.
Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki wymagają dla stwierdzenia kwalifikowalności wydatków zgodności z SzOP (Rozdział 3 Podrozdział 1 lit. j). Niekwalifikowalność wydatków poniesionych na realizację szkolenia osób zatrudnionych w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej, współfinansowanych ze środków budżetu państwa przekazanych w formie dotacji celowej, skutkuje tym, iż doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Województwo M. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucono jej naruszenie przepisu art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego polegające na ustaleniu, że opłacenie udziału czterech pracowników etatowych KP Straży Pożarnej w szkoleniu stanowi wydatek niekwalifikowany w ramach PO KL.
W uzasadnieniu skargi szeroko uzasadniono pogląd, że udział w projekcie etatowych pracowników Komendy Powiatowej Straży Pożarnej w K. był zgodny z celami projektu.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju Regionalnego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Zdaniem Sądu złożona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W toku postępowania strona kwestionowała zarówno podstawę prawną do obciążenia jej obowiązkiem zwrotu środków wydatkowanych na wsparcie projektu w ramach PO KP, jak i ustalenie że w ramach wsparcia projektu złożonego przez Starostwo Powiatowe w K. środki te zostały wydatkowane częściowo niezgodnie z przeznaczeniem.
1. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 i 938) zwanej dalej "ufp", zgodnie z którym dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Organ w wyniku rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 3041/12 zweryfikował podstawę prawną decyzji i wyeliminował z niej art. 184 ust. 2 ufp. Konsekwencją było zmniejszenie kwoty, do zwrotu której zobowiązano stronę do 15% środków uznanych za niekwalifikowane. Stanowi to poziom krajowego współfinansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.
W ocenie Sądu decyzja została oparta na właściwej podstawie prawnej. Jak trafnie wskazuje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Rozwoju Regionalnego - Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki powierzyła Samorządowi Województwa M. pełnienie funkcji Instytucji Pośredniczącej komponentu regionalnego PO KL w województwie m. na podstawie Porozumienia, zawartego na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., nr 89, poz. 712 t.j.), zwanej dalej "uzppr", przewidującego, iż Instytucja Zarządzająca może w drodze porozumienia powierzyć instytucji pośredniczącej część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego. Porozumienie to było wykonywane przez jednostkę organizacyjną samorządu tj. Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych. Nie jest ona, jak pisze organ Instytucją Pośredniczącą II stopnia, jest powołana jako jednostką organizacyjna Samorządu Województwa czyli nadal Instytucją Pośredniczącą..
Na podstawie § 3 ust. 2 lit. a) i e) i ust. 3 w związku z § 4 ust. 1 i 4 Porozumienia IP zobowiązana była m.in.: do dokonywania w oparciu o określone kryteria, wyboru projektów, które będą dofinansowane w ramach komponentu regionalnego oraz do weryfikacji i poświadczania wydatków w ramach komponentu regionalnego.
Sposób finansowania i rozliczania komponentu regionalnego został szczegółowo ustalony w § 7 Porozumienia. Z treści tego paragrafu wynika, że środki na jego dofinansowanie są zapewnione do określonej wysokości wskazanej w kontrakcie wojewódzkim w następujący sposób:
- - z budżetu środków europejskich przekazywane są płatności przez Bank Gospodarstwa Krajowego,
- - z budżetu państwa jest przekazywana przez IZ PO KL dotacja celowa dla IP na współfinansowanie projektów w ramach komponentu krajowego.
Na podstawie art. 150 ufp warunki przekazywania i rozliczania dotacji celowej są regulowane corocznie w odrębnej umowie dotacji celowej w ramach PO KL dla województwa mazowieckiego. W tym celu w 2011 r. pomiędzy Skarbem Państwa reprezentowanym przez Ministra Rozwoju Regionalnego a Samorządem Województwa M. zawarto umowę dotacji celowej nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. (k 435-456 akt adm.). W § 1 umowy wskazano, że jest ona zawierana w celu przekazania i rozliczania środków dotacji celowej na 2011 r. dla IP (tj. Samorządu Województwa M.) na, m.in. współfinansowanie krajowe komponentu regionalnego w ramach PO KL. W § 9 umowy wskazano, że IP przy wydatkowaniu środków dotacji celowej jest zobowiązana stosować zasady zawarte w Porozumieniu nr [...], w szczególności w zakresie kontroli oraz zwrotu środków nieprawidłowo wydatkowanych lub pobranych w nadmiernej wysokości.
Zgodnie z dyspozycją § 17 ust. 1 Porozumienia (wersja obowiązująca od 1.01.2012 nadana Aneksem Nr 7), IP odpowiada za prawidłowe wykorzystanie środków w ramach komponentu regionalnego. W przypadku stwierdzenia, iż na skutek nienależytego działania lub zaniechania Instytucji Pośredniczącej, prowadzącego do naruszenia zasad i wytycznych, o których mowa w § 3 ust. 3 Porozumienia, (tj. szczegółowego opisu priorytetów Programu wydanego w trybie art. 35 uzppr, zasad zawartych w systemie realizacji Programu, obowiązujących wytycznych wydanych w trybie art. 35 uzppr), w szczególności w zakresie wyboru projektu, doszło do nieprawidłowego wykorzystania środków w ramach Programu, Instytucja Zarządzająca po analizie stanu faktycznego, mając na względzie wagę stwierdzonych naruszeń, wzywa IP do zwrotu wyżej wymienionych środków. W przypadku otrzymania tego wezwania IP zobowiązana jest do zwrotu nieprawidłowo wykorzystanych środków wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (§17 ust. 1a Porozumienia).
W świetle przytoczonych wyżej zapisów ustawy o finansach publicznych, Umowy dotacji celowej z [...].01.2011 r. oraz Porozumienia z [...] czerwca 2007 r. podstawa prawna decyzji jest oczywista.
2. Za słuszne należy uznać także ustalenia organu dot. nieprawidłowego wykorzystania dotacji w ramach dofinansowania projektu realizowanego przez Starostwo w K. "Kwalifikacje szansą zatrudnienia". Jest kwestią oczywistą, że czterech uczestników szkolenia - pracowników etatowych Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w K. nie spełniało wymagań dla grupy docelowej określonej w Szczegółowym Opisie Priorytetów dla tego działania. Sąd podziela pogląd Ministra, że nie sposób uznać za trafne argumentów strony, że udział tych osób w szkoleniu był niezbędny dla celów realizacji projektu, gdyż w żaden sposób nie mógł wpłynąć na poprawę sytuacji osób wykluczonych.
Reasumując, wobec stwierdzenia, że zarówno podstawa prawna rozstrzygnięcia jak i ustalenia faktyczne są prawidłowe Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a podlega oddaleniu.