Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 26 października 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3519/15

Uzasadnienie

1. I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
2. 1. W dniu 17 listopada 2010 r. [...] w C., dalej: Stowarzyszenie lub Skarżący zawarło z Województwem Lubelskim umowę o dofinansowanie projektu pt. "[...]" o całkowitej wartości 503.650 zł w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2012 r.
3. 2. Zarząd Województwa Lubelskiego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. zobowiązał Stowarzyszenie, do zwrotu środków przeznaczonych na realizację finansowanego programu w kwocie 250 zł. Organ I instancji wskazał, że wydatki dotyczące wynagrodzenia D. J. z tytułu pełnienia obowiązków osoby upoważnionej z ramienia zarządu Stowarzyszenia do nadzoru oraz wsparcia merytorycznego, w sposób spójny z funkcjonowaniem całego Stowarzyszenia, które to obowiązki obejmowały projekt pt. "[...]", są niekwalifikowalne. Zgodnie bowiem z wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (wersja z dnia 22 listopada 2010 r.), koszty pośrednie stanowią m.in. koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem beneficjenta, takie jak koszty zarządu (koszty wynagradzania osób uprawnionych do reprezentowania jednostki, których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu). Wobec tego organ I instancji uznał, że nie jest możliwe zatrudnianie osób w ramach kosztów pośrednich tylko na potrzeby projektu.
4. 2. Minister po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia, decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że kwestionowane koszty zarządu wykazane zostały we wniosku o płatność za okres od 1 do 30 czerwca 2012 r. Podniósł, że w trakcie realizacji projektu z jednym z członków zarządu Stowarzyszenia była D. J.. Zawarto z nią 1 stycznia 2011 r. umowę zlecenia nr [...], na podstawie której zobowiązała się ona do pełnienia obowiązków osoby upoważnionej z ramienia zarządu Stowarzyszenia do realizacji działań wykraczających poza standardowe obowiązki członka zarządu. Z treści ww. umowy wynikało, że zadania jej powierzone dotyczyły w szczególności projektu "[...]".

Organ odwoławczy zauważył, że obok tej umowy, również z dniem 1 stycznia 2011 r. zawarto z D. J. umowę zlecenia nr [...], która miała tożsamy zakres zadań powierzonych jej w umowie z 1 stycznia 2011 r., bez bezpośredniego wskazywania jednak na związek z projektem "[...]". Zgodnie z ww. umową zobowiązywała się do pełnienia obowiązków pełnomocnika zarządu ds. realizacji projektów, które miała wykonywać od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2012 r. za wynagrodzeniem 100 zł brutto na rok.

Organ wskazał, że aneksem nr [...] wprowadzono zmianę polegającą na doprecyzowaniu, że obowiązki pełnomocnika zarządu ds. realizacji projektów mają dotyczyć projektu "[...]". Tak określone obowiązki miały być wykonywane w okresie od 1 kwietnia 2011 r. do 30 czerwca 2012 r. za miesięcznym wynagrodzeniem 250 zł brutto.

Organ II instancji wskazał ponadto, że Stowarzyszenie zobowiązało się na podstawie § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu do stosowania wytycznych, a te w sposób wyraźny i jednoznaczny przesądzają, że do kosztów zarządu można zaliczyć tylko takie, które dotyczą osób uprawnionych do reprezentowania jednostki i których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu.

Minister zwrócił uwagę, że Stowarzyszenie zaangażowało również koordynatora projektu, do którego zadań należało podejmowanie ostatecznych decyzji merytorycznych i finansowych, co kłóci się z jedną z naczelnych zasad kwalifikowania wydatków w projektach PO KL, która została wyrażona w podrozdziale 3.1 pkt 1 lit. b wytycznych i stanowi, że wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają następujące warunki, czyli są racjonalne i efektywne, tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat). Skoro koordynator należał do władz Stowarzyszenia oraz miał możliwość podejmowania ostatecznych decyzji w związku z realizowanym projektem, to niezrozumiałe jest tworzenie dodatkowego stanowiska pełnomocnika zarządu ds. realizacji projektów.

3. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zdaniem Stowarzyszenia naruszono następujące przepisy:

1. 1. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.
2. 1) art. 207 ust. 1 pkt. 2 i ust. 9 w zw. z art. 184 ustawy o finansach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie tych norm zarówno przez IP PO KL i IZ PO KL, mimo iż środki otrzymane przez skarżących na realizację projektu objęte umową z dnia 30.12.2010 r. były wykorzystane zgodnie zobowiązującymi procedurami,
3. 2) art. 2, 32 Konstytucji RP, tj. zasady sprawiedliwości społecznej i działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, wprowadzanie jawnej dyskryminacji polegającej na stosowaniu wykładni zaprzeczającej równości wobec prawa;
4. 2. prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
5. - art. 6 k.p.a., tj. umocowanie podłoża prawnego wydanej decyzji w tzw. "Wytycznych", interpretując je w sposób dowolny i władczy, (tj. zastosowanie jako podstawy decyzji "Wytycznych" interpretowanych w sposób dowolny i arbitralny)
6. - art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu Stowarzyszenia a w rezultacie jednostki co doprowadziło do wydania skarżonej decyzji, która utrzymuje w mocy krzywdzącą decyzję Organu I instancji;
7. - art. 76 § 1, 77 i 80 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i bezpodstawne przyjęcie, iż D. J. nie przysługuje wynagrodzenie z tytułu wykonywania zadań, których zakres odpowiada treści obowiązków osoby reprezentującej zarząd w realizowanym projekcie,
8. - art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady ochrony zaufania obywateli do państwa polegające na bezrefleksyjnej interpretacji przepisów obowiązującego prawa,
9. - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zakresie braku ustosunkowania się do twierdzeń Stowarzyszenia i braku podania przyczyn, z powodu których Minister Rozwoju Regionalnego odmówił argumentom skarżącemu racji,
10. - naruszenie zasady ekonomii procesowej - szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) poprzez przekroczenie terminu rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie dokonało opisu części korespondencji z IP, wskazując na trudności dotyczące realizacji zawartej umowy. Stowarzyszenie stwierdziło, że nie dopuściło się złamania żadnych przepisów prawa w szczególności art. 207 ust.1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych stosując się do zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach PO KL. Wskazało, iż zgodnie z Systemem realizacji PO KL (dokument MRR z dnia 10 września 2007 r.), beneficjent realizujący projekt w ramach PO KL ponosi wydatki na jego realizację zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu stanowiącym załącznik do umowy o dofinansowanie projektu. Projekt został zakwalifikowany do dofinansowania zaś w toku negocjacji określono jego ostateczny kształt i zawierał on w swojej treści zakwestionowaną pozycję kosztów, czego organ nie uwzględnił w zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżącego powołanie się w podstawie decyzji na przepisy ustawy o finansach publicznych nie miało umocowania faktycznego, art. 184 ust. 2 ustawy nie odsyła do konkretnych przepisów, które należy stosować przy wydatkowaniu środków o jakich mowa w ust.1 tego przepisu ale nie ulega wątpliwości, ze chodzi o treść art. 168 i 169 ufp odnoszących się do zasad i terminów zwrotu dotacji. Powoływanie się na przepisy ufp jest błędem IZ PO KL.

Zdaniem skarżącego organy naruszyły również przepisy Konstytucji RP wskazywane w skardze, naruszając treść art. 65 ust. 1 Konstytucji RP gwarantujący wolność wyboru miejsca pracy jak i art. 58 ust. 1 Konstytucji gwarantujący swobodę zrzeszania się. W świetle wspomnianych przepisów brak jest podstaw do zakazu zatrudniania członków Stowarzyszenia o czym mowa jest również w uchwale Sądu Najwyższego z 27 lutego 1990 r., III PZP 59/89 jak również w piśmie z 9 lipca 2008 r. (nr RPO- 588310-I/08/A) zawierającym stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich.

Skarżący, odwołując się do innych Projektów realizowanych przez siebie w spornym okresie podkreślił, że wykazywane w nich koszty pośrednie nie były kwestionowane. Podkreślił również, że w umowach zlecenia wpisywano zadania, które musieli ze strony Stowarzyszenia wykonać kompetentni ludzie, od których nie można wymagać nieodpłatnej pracy na rzecz Projektu. Ponadto Stowarzyszenie odwołało się do treści art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady zawartego w nim pojęcia nieprawidłowości, i przesłanek których łączne zaistnienie powoduje dopiero obowiązek zwrotu środków z dofinansowania UE.

1. 4. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego podtrzymał swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
2. 5. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1308/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie) oddalił skargę [...] w C. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego (dalej: Minister) z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej.

WSA w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję przypomniał treść wytycznych i stwierdził, że zawarta przez Stowarzyszenie umowa zlecenia dotycząca D. J., zawierała zadania, które są wprost przypisane do realizowanego projektu "[...]". Treść tej umowy pozostaje zatem w sprzeczności z zapisem pod rozdz. 4.4 pkt 1 i 2 lit. a/ wytycznych. Jest oczywiste, że realizacja projektu może wymagać wykonania pewnych obowiązków ze strony osoby uprawnionej do reprezentacji beneficjenta. Istotą kosztów pośrednich w odniesieniu do kosztów zarządu jest to, że zgodnie z pkt 1 pod rozdz. 4.4 kosztami tymi są te, których nie można przypisać do konkretnego zadania oraz nie mogą one powstać jako koszty nowe, dotychczas nieponoszone. Przeciwnie są to koszty, które muszą mieć związek z poza projektową, czyli standardową działalnością podmiotu realizującego projekt. Skoro w ramach swej działalności beneficjent ponosi koszt wynagradzania takiej osoby, może on uzyskać część poniesionych w związku z tym kosztów (w określonej, przewidzianej proporcji uwzględniającej czas jaki pochłaniają potencjalnie zwiększone obowiązki w ramach czasu pracy takiej osoby).

Kosztów pośrednich zarządu nie można utożsamiać z wypłatą wynagrodzenia na rzecz osoby wykonującej zarząd, czy też dodatkowego wynagrodzenia na jej rzecz w ramach wydatków projektu, i w związku z nim, bo wówczas taki koszt będzie kosztem bezpośrednim, a okoliczność ta jest niezależna od formy wypłaty.

Zwrotu spornej kwoty zażądano ze względu na naruszenie przez beneficjenta procedury przy wydatkowaniu środków. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku Stowarzyszenia w sprawie miał zastosowanie art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej: u.f.p., a w związku z tym należy uznać, że zarówno umowa, jak i wytyczne stanowią procedurę o jakiej mowa w tym przepisie. Treść art. 184 ust. 1 u.f.p. nie określa wprost o jakie procedury chodzi, wskazując jedynie, że są to procedury stosowane przy wydatkowaniu określonych w nim środków. Jeśli chodzi o wytyczne mające zastosowanie w sprawie, wydane są one przez Ministra w oparciu o treść art. 26 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 4a u.p.p.r. i bez wątpienia mają one zastosowanie w zakresie zasad wydatkowania i kwalifikowalności środków. Jeśli chodzi zaś o treść art. 184 ust. 2 u.f.p., to zawarte w nim odesłanie nakazuje stosowanie odpowiednio zasad rozliczania określonych dla dotacji z budżetu państwa przy wydatkowaniu środków pochodzących z bezzwrotnych źródeł zagranicznych, innych niż pochodzące z budżetu UE oraz pomocy państw członkowskich EFTA, a także dla środków Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2004-2009 i Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego 2004-2009.

Dofinansowanie przyznane Stowarzyszeniu pochodzi głównie ze środków budżetu UE i jedynie w niewielkiej części ze środków krajowych. Zastosowanie w sprawie znajduje zatem wskazany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 9 u.f.p.

Kwestia odmowy uznania za kwalifikowane kosztów zarządu w oparciu o wnioski beneficjenta (co jest istotą sporu) w żadnym razie nie ma żadnego odniesienia do problemu zatrudniania (co do zasady) członków Stowarzyszenia, ponieważ problem o jaki chodzi w sprawie nie ma wprost związku z tym zagadnieniem.

Uprawnieniu organu w zakresie wydania decyzji dotyczącej zwrotu zakwestionowanych środków finansowych, nie może stać na przeszkodzie okoliczność, że Stowarzyszenie zawarło w zaaprobowanym wniosku o dofinansowanie informację dotyczącą kosztów pośrednich, ponieważ zasadność wydatków sprawdzana jest przede wszystkim na etapie wykonania projektu na podstawie zawartej umowy o dofinansowanie.

Sąd I instancji uznał ponadto, że w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.

1. 6. Stowarzyszenie, zaskarżając wyrok w całości, skargą kasacyjną, domagało się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:
2. 1) przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., tj. art. 207 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 8 i 9 w zw. z art. 184 u.f.p. i w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a/ p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie tych norm przez WSA w Warszawie, mimo że środki otrzymane przez skarżących na realizację projektu objęte umową z dnia 17.11.2010 r. były wykorzystane zgodnie z obowiązującymi procedurami;
3. 2) naruszenie przepisów o postępowaniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.
4. a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wskazanie jako podstawy rozstrzygania wytycznych Ministra w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, w sytuacji gdy Konstytucja RP w art. 87 ust. 1 nie przewiduje takich regulacji, które mogą być elementem porządku prawnego;
5. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 76 § 1, 77 i 80 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, czego dowodem jest pominięcie przez WSA w Warszawie istotnej kwestii ponoszenia i rozliczania tożsamych kosztów w innych projektach realizowanych przez Stowarzyszenie.
6. 7. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
7. 8. NSA po rozpatrzeniu sprawy, wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r., II GSK 1150/14 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2014 r., V SA/Wa 1308/13 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W ocenie NSA trafny był drugi z zarzutów procesowych skargi kasacyjnej Stowarzyszenia. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu NSA stwierdził, że jego trafność nie wynika z tego, że w innych sprawach ograny odmiennie kwalifikowały wydatki, które zostały zakwestionowane w decyzjach będących przedmiotem skargi i oceny Sądu II instancji. Stan ten nie może być kryterium poprawności i legalności stosowania prawa, zatem rozumienia pojęcia kosztów bezpośrednich i pośrednich, funkcjonującego na gruncie wytycznych Ministra, które stanowiły podstawę oceny umowy zawartej z członkiem zarządu Stowarzyszenia. Podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozbieżność w praktyce stosowania terminu "koszty pośrednie" może być co najwyżej dowodem niejednolitości tej praktyki, ale nigdy nie może być podstawą kontroli poprawności skarżonego wyroku w postępowaniu kasacyjnym.

W ocenie NSA ten zarzut zasługuje na uwzględnienie z tego względu, że Stowarzyszenie trafnie podnosi i zarzuca wyrokowi, że Sąd I instancji akceptuje sytuację, w której organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy. Ze względu na treść umowy D. J. i wskazanie w niej, że osoba ta będzie sprawowała nadzór nad realizacją programu, organy przyjęły, a WSA w Warszawie podzielił ich stanowisko, że dla kwalifikowalności wydatków obejmujących wynagrodzenie w ramach kosztów pośrednich przesądzające znaczenie ma to postanowienie umowy, które wskazuje na czynności nadzorcze nad realizacją programu, bowiem nie pozwala ono takich wydatków ujmować jako kosztów pośrednich, tylko jako koszty bezpośrednie, a te powinny być wykazane i powiązane wprost z konkretnymi działaniami w ramach projektu. Kosztem pośrednim w rozumieniu wytycznych Ministra mogłyby być tylko te wydatki dla D. J., które obejmowałyby zwiększony zakres jej obowiązków jako członka zarządu Stowarzyszenia ze względu na realizowany projekt, bo to zawsze wiąże się z poszerzeniem zakresu obowiązków osób zarządzających podmiotem realizującym projekt.

Jednak tak poszerzony zakres działań nie może być wykazywany jako nadzór, czy uczestnictwo w projekcie, bo te zadania pełnią właściwe osoby w ramach samego projektu, zatem pełnienie ich także przez członka Stowarzyszenia jest dublowaniem zadań, a więc i kosztów.

NSA zgodził się z argumentacją skargi kasacyjnej, że o kwalifikowaniu wydatku związanego z wynagrodzeniem D. J. nie może przesądzać literalna wykładnia postanowień umowy, ale cel, dla którego ta umowa została zawarta. NSA podziela ten sposób argumentacji, zwłaszcza, że sposób kwalifikowalności wydatków w ramach wytycznych Ministra jest bardzo restrykcyjny, bowiem zaliczenie ich do wydatków mieszczących się w granicach uprawniających do odliczenia jest związane z koniecznością wypełnienia równocześnie wielu warunków. W takich przypadkach przyjąć należy, że stan faktyczny, a więc rodzaj wydatku niekwalifikowalnego musi być niewątpliwy. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Wprawdzie umowa w warstwie literalnej przemawiałaby na rzecz twierdzeń organów i Sądu I instancji, jednak analiza akt sprawy i postanowień umowy prowadzi do wniosku, że jej treść nie odnosi się do sprawowania przez D. J. nadzoru nad bezpośrednią realizacją działań w ramach projektu, ale ma na celu zrekompensowanie zwiększonego zakresu obowiązków tej osoby, jako członka zarządu Stowarzyszenia.

Tę okoliczność potwierdziło jej oświadczenie złożone przed NSA w trakcie rozprawy, w którym jednoznacznie stwierdziła, że w ramach umowy nie realizowała zadań projektu, ale tylko związane z projektem.

W ocenie NSA ten fakt, a więc związek i charakter jej zadań jako członka Stowarzyszenia ma przesądzające znaczenie dla kwalifikowania kosztów związanych z jej wynagrodzeniem. Formalistyczne podejście w tym zakresie przyjęte przez organy i potwierdzone przez Sąd I instancji naruszyło art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

1. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
2. 1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).
3. 2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.
4. 3. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy posiada wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2015 r., II GSK 1150/14 oraz zawarta w nim ocena prawa. Stosownie bowiem do art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana po rozstrzygnięciu skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna o wiążącym charakterze dokonywana jest w uzasadnieniu orzeczenia. Dotyczy ona właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. W literaturze oraz orzecznictwie wskazuje się w kwestii związania sądu administracyjnego tą oceną, że "ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy" (por. A. Kabat, t. 6 w: Komentarz do art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, publ. LEX i powołane tam orzecznictwo).

W uzasadnieniu wyroku z dnia 28 marca 2012 r., I OSK 670/11, LEX nr 1145122 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu wyroku innego sądu wiążą w sprawie sąd orzekający. Ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Traci więc ona moc wiążącą tylko w razie zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenia orzeczenia w przewidzianym do tego trybie oraz z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego.

Związanie Sądu oraz organu oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Oznacza to również, że także organ jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, jak również nie jest związany odmiennym poglądem, co do wykładni przepisów prawa materialnego prezentowanym przez stronę (por. analogicznie wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt GSK 961/09, publ. LEX nr 746364).

1. 4. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jej zarzuty są zasadne.
2. 5. Badając zaskarżone rozstrzygnięcie we wskazanym wyżej zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przy wydaniu zaskarżonej decyzji reguł postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, art. 76 § 1, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a.", w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istotą sprawy jest kwalifikacja pewnych kosztów związanych z zarządzaniem programem, niewłaściwego zaliczenia tych kosztów, zdaniem organów do kosztów pośrednich, zamiast ewentualnie do kosztów bezpośrednich. Według Wytycznych koszty zarządzenia projektem, w tym wynagrodzenie koordynatora (kierownika) projektu lub innej osoby mającej za zadanie koordynowanie lub zarządzanie projektem powinny być wykazane jako koszty bezpośrednie (pkt 3.4.3). Do kosztów pośrednich można zaś zaliczyć koszty, których nie można bezpośrednio przyporządkować do konkretnego projektu, m.in. koszty zarządu, tj. koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki (uczestniczącej w projekcie), których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu, np. kierownika jednostki (pkt 4.4.2). Ogólne koszty zarządu jednostki mają związek z realizowanym projektem i z tego tytułu mogą być uznane za pośrednie koszty projektu.

Mogą powstać wskutek przyjęcia przez beneficjenta dodatkowego zadania – podjęcia się realizacji projektu, bądź spowodować zwiększenie w związku z tym zadaniem dotychczas ponoszonych przez jednostkę ogólnych kosztów jej zarządu.

Według NSA tego rodzaju koszty są kwalifikowalne, podlegają zaliczeniu do kosztów programu także i wtedy, gdy jednostka realizująca program (beneficjent) dotychczas nie ponosiła ogólnych kosztów zarządu w postaci wynagrodzenia osób sprawujących zarząd, ponieważ te funkcje były wykonywane społecznie.

6. W ocenie NSA Stowarzyszenie trafnie podnosiło i zarzucało, że Sąd I instancji akceptuje sytuację, w której organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy. Ze względu na treść umowy D. J. i wskazanie w niej, że osoba ta będzie sprawowała nadzór nad realizacją programu, organy przyjęły, a WSA w Warszawie podzielił ich stanowisko, że dla kwalifikowalności wydatków obejmujących wynagrodzenie w ramach kosztów pośrednich przesądzające znaczenie ma to postanowienie umowy, które wskazuje na czynności nadzorcze nad realizacją programu, bowiem nie pozwala ono takich wydatków ujmować jako kosztów pośrednich, tylko jako koszty bezpośrednie, a te powinny być wykazane i powiązane wprost z konkretnymi działaniami w ramach projektu. Kosztem pośrednim w rozumieniu wytycznych Ministra mogłyby być tylko te wydatki dla D. J., które obejmowałyby zwiększony zakres jej obowiązków jako członka zarządu Stowarzyszenia ze względu na realizowany projekt, bo to zawsze wiąże się z poszerzeniem zakresu obowiązków osób zarządzających podmiotem realizującym projekt. Jednak tak poszerzony zakres działań nie może być wykazywany jako nadzór, czy uczestnictwo w projekcie, bo te zadania pełnią właściwe osoby w ramach samego projektu, zatem pełnienie ich także przez członka Stowarzyszenia jest dublowaniem zadań, a więc i kosztów.

7. WSA, stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., zgadza się z oceną NSA i argumentacją skargi kasacyjnej, że o kwalifikowaniu wydatku związanego z wynagrodzeniem D. J. nie może przesądzać literalna wykładnia postanowień umowy, ale cel, dla którego ta umowa została zawarta. W ocenie WSA sposób kwalifikowalności wydatków w ramach wytycznych Ministra jest bardzo restrykcyjny, bowiem zaliczenie ich do wydatków mieszczących się w granicach uprawniających do odliczenia jest związane z koniecznością wypełnienia równocześnie wielu warunków. W takich przypadkach przyjąć należy, że stan faktyczny, a więc rodzaj wydatku niekwalifikowalnego musi być niewątpliwy. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca.

WSA zauważa, że w rozpoznawanej sprawie istotnym elementem stanu faktycznego sprawy jest umowa między Stowarzyszeniem a D. J. Ocena tego faktu musi uwzględniać reguły wykładni umowy jako czynności prawnej, a te na podstawie art. 65 § 1 i § 2 k.c. są jednoznaczne, bowiem w przypadku umów ich treść należy ustalać poprzez odwołanie się do zgodnego zamiaru stron i celu umowy, aniżeli opierać się na ich dosłownym brzmieniu.

Ze względu na trafność zarzutu procesowego przyjąć trzeba, że zarzut naruszenia prawa materialnego art. 184 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 8 i 9 u.f.p. z odniesieniem do wskazywanych w skardze naruszeń przepisów k.p.a. jest również zasadny, gdyż organy przedwcześnie wypowiedziały się na temat istnienia podstaw do zwrotu wydatków, w sytuacji, gdy nie zostało przesądzone, że wynagrodzenie D. J. jest niekwalifikowalne.

8. Zdaniem WSA aby ustalić tę okoliczność należy dokładnie zbadać i wyjaśnić faktyczny stan rzeczy. W oparciu o powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy administracji nie podjęły działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przedstawionego materiału dowodowego właściwie nie oceniły. Tym samym wydane na jego podstawie rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu.

WSA w Warszawie, dostrzegając nieprawidłowości w działaniu Ministra, w powyższym zakresie stwierdza, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem i podlega uchyleniu, bo przy jej wydaniu doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to również, że także organ jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku.

1. 9. Z tych względów, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.