Uzasadnienie
Przedmiotem skargi, wniesionej przez A. S.A. z siedzibą w W. (dalej: Strona, Skarżąca, Spółka) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia... lipca 2015r. znak... (dalej: Organ, Minister) utrzymująca w mocy decyzje Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. nr.... (dalej: Dyrektor) określającą przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w wysokości... zł wraz z odsetkami w niej wskazanymi.
Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie prawnym i faktycznym.
Skarżąca w dniu 17 kwietnia 2012r. podpisała z Województwem Zachodniopomorskim – Wojewódzkim Urzędem Pracy w S. umowę o dofinansowanie projektu pn.,,...’’. Projekt był realizowany przez Skarżącą od 1 kwietnia 2012r. do 30 września 2013r, a w rezultacie przedłużenia terminu – do dnia 31 marca 2014r. Głównym jego celem było wzmocnienie potencjału wiedzy 105 przedsiębiorstw poprzez podniesienie kwalifikacji pracowników – kadry zarządzającej w woj. zachodniopomorskim. Zgodnie z § 3 ust. 4 Umowy, Skarżąca zobowiązała się do stosowania aktualnej wersji Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (dalej: Wytyczne).
We wniosku o dofinansowanie zadecydowała o rozliczaniu kosztów pośrednich projektu na podstawie faktycznie poniesionych wydatków. W ich ramach przewidziała wydatek w postaci kosztów zarządu w łącznej wysokości... zł.
W wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości w postaci rozliczania w ramach kosztów zarządu projektu, wynagrodzenia Pani R. J., współpracującej ze Skarżącą na podstawie umów cywilnoprawnych. Nie wykazano, zdaniem kontrolujących, aby osoba ta podejmowała jakiekolwiek czynności związane z realizacją projektu, jego nadzorem, monitorowaniem.
Co do pełnomocnictwa udzielonego tej osobie, Organ przyjął, iż świadczy ono jedynie o tym, że miała formalną i prawną podstawę do tego, by reprezentować Skarżącą i podejmować w jej imieniu czynności faktyczne i prawne. Z materiału sprawy nie wynika aby to pełnomocnictwo zostało kiedykolwiek zrealizowane i aby jego realizacja wiązała się z realizacją projektu przez Skarżącą. Organ wskazał, że wszystkie dokumenty dotyczące realizacji projektu w imieniu Skarżącej podpisywali Panowie J. P. albo T. A. Skarżąca miała obowiązek wykazać faktyczne poniesienie wydatków i zadbać o udokumentowanie tych poniesionych wydatków. Nie byłoby takiego obligu, gdyby Skarżąca przyjęła ryczałtową formę rozliczeń.
Zgodnie z Wytycznymi, wszystkie wydatki poniesione w ramach PO KL są kwalifikowalne, jeżeli są niezbędne dla realizacji projektu a także zostały faktycznie poniesione i udokumentowane.
W wyniku powyższych ustaleń, Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S.decyzją nr... r, po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego, określił przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w wysokości... zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, tj:
- a. dla kwoty... zł od dnia 11 maja 2012r. do dnia zapłaty,
- b. dla kwoty... żł od dnia 20 sierpnia 2012r. do dnia zapłaty,
- c. dla kwoty... zł od dnia 28 grudnia 2012r. do dnia zapłaty,
- d. dla kwoty... zł od dnia 8 lutego 2013r. do dnia zapłaty,
- e. dla kwoty.. zł od dnia 11 października 2013r. do dnia zapłaty,
- f. dla kwoty... zł od dnia 10 grudnia 2013r. do dnia zapłaty,
- g. dla kwoty... zł od dnia 17 stycznia 2014r. do dnia zapłaty.
Po rozpatrzeniu odwołania Spółki i przeprowadzeniu postepowania, Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał decyzję z dnia... lipca 2015r. znak...utrzymującą w mocy rozstrzygniecie Dyrektora.
W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz. U. z 2013r. poz. 267 z póżn. zm.) oraz art. 207 ust. 12 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 885 z póżn. zm. dalej: u.f.p.).
W jej uzasadnieniu Minister podzielił stanowisko Organu I instancji stwierdzając ponadto, iż pomimo pobierania wynagrodzenia, Pani J. nie podpisywała kluczowych dokumentów związanych z projektem i nie potwierdziły się wyjaśnienia Skarżącej, jakoby ta osoba sprawowała nadzór nad realizacją wszystkich projektów dofinansowanych i odpowiadała za to. Mimo pełnomocnictwa, nie ma dowodów w postaci dokumentów, iż Pani ta reprezentowała firmę na zewnątrz w sprawach związanych z przedmiotowym projektem, szacowaniem ryzyka, podejmowaniem kluczowych decyzji, rozwiązywaniem kluczowych sytuacji. Najważniejsze dokumenty projektu, np. umowa o dofinansowanie, aneksy do niej, wnioski o zmiany w projekcie, podpisywały inne osoby. Spółka nie wykazała, jakie czynności zostały przez P. J. wykonane w ramach pobierania przez nią stałego miesięcznego wynagrodzenia w wysokości... zł. Ani udzielone pełnomocnictwo, ani umowa cywilnoprawna podpisana z P. J. nie stanowią potwierdzenia wykonania przez nią obowiązków. W związku z powyższym,
Organ stwierdził naruszenie procedury z § 13 pkt 4 umowy gdyż nie dokonano zwrotu środków na pisemne wezwanie organu a także Wytycznych oraz § 3 ust. 4 umowy, gdyż beneficjent zobowiązał się do stosowania aktualnie obowiązującej treści Wytycznych.
W skardze do WSA Spółka zarzuciła powyższej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1. art.7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, dokonaniu dowolnej, wybiórczej oceny dowodów i wyprowadzeniu wniosków sprzecznych z materiałem dowodowym, w szczególności uznaniu, iż Odwołujący nie udowodnił, aby Pani R. J. faktycznie wykonywała obowiązki zarządu w Skarżącej Spółce w ramach projektu, podczas gdy materiał dowodowy potwierdzał powyższą okoliczność.
- 2. Art. 107 § 3 k.p.a. polegające na przedstawieniu niedostatecznego i niepełnego, zawierającego zbyt ogólne stwierdzenia, uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w szczególności zaniechaniu wyjaśnienia podstaw prawnych, które nakładałyby na Skarżącą obowiązek gromadzenia potwierdzeń faktycznego realizowania usług innych niż umowy dotyczące współpracy czy dokumenty finansowo-księgowe potwierdzające poniesienie wydatku, jak również braku odniesienia się przez Organ do zarzutów podniesionych w treści odwołania;
- 3. Art. 8, 11, 12 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji wadliwej, naruszającej zasadę zaufania do organów administracji publicznej, nie dość wnikliwej i niedostatecznie wyjaśniającej podstawy utrzymania w mocy decyzji Organu i instancji;
- 4. Art. 138 Art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora, podczas gdy decyzja ta, jako naruszająca przepisy postępowania oraz postanowienia Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO Kapitał Ludzki, powinna zostać uchylona.
Ponadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj:
- 1. Art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 207 ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że otrzymane w ramach dofinansowania środki zostały wykorzystane przez Skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., będące konsekwencją naruszenia przez Organ:
- a) Pkt 1) Podrozdziału 1 – Podstawowe zasady kwalifikowania Wydatków Rozdziału 3 – Ogólne zasady kwalifikowania wydatków Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL w zw. z art. 184 ust.u.f.p. poprzez uznanie, że wynagrodzenia wypłacone Pani R. J. rozliczone częściowo w projekcie w ramach kosztów pośrednich (kosztów zarządu) zostało wypłacone za usługę, która nie została wykonana, a poniesione wydatki nie były niezbędne dla realizacji projektu i nie miały z nim bezpośredniego związku, podczas gdy wydatki te spełniały wszystkie wskazane w powyższym przepisie warunki niezbędne dla uznania je za kwalifikowalne do dofinansowania;
- b) Pkt.
- 1) lit. a) Podrozdziału 4 – Koszty pośrednie Rozdziału 4 – Szczegółowe zasady kwalifikowania wydatków Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez uznanie, iż koszty zarządu nie mogą dotyczyć wyłącznie projektów współfinansowanych z EFS, a wynagrodzenie wypłacone Pani R. J. rozliczone częściowo w projekcie w ramach kosztów pośrednich stanowi wydatek niekwalifikowalny, podczas gdy Organ dokonał błędnej interpretacji ww. postanowień w sposób nieuprawniony zawężając zakres ich stosowania, a wydatki na wynagrodzenie R. J.rozliczane w ramach projektu spełniały wszelkie warunki niezbędne do uznania ich za koszty zarządu.
Rozwijając powyższe zarzuty, pełnomocnik Skarżącej podkreślił, że z umów cywilnoprawnych zawartych przez Skarżącą z R. J. z dnia 4 czerwca 2012r. oraz z dnia 27 grudnia 2012r wynika, że do zakresu jej obowiązków należało zarządzanie realizowanymi przez Skarżącą projektami współfinansowanymi z Europejskiego Funduszu Społecznego – program Operacyjny Kapitał Ludzki, a jjej stanowisko miało charakter biznesowy.
Na mocy pełnomocnictwa i wspomnianych wyżej dwóch umów, p. J. zobowiązana była pełnić rolę nadzorczą i zarządczą personelem bezpośrednio zaangażowanym w realizacje projektów oraz podejmować decyzje strategiczne. Głównym jej zadaniem była reprezentacja Spółki we wszystkich działaniach dot. realizacji projektów współfinansowanych z EFS, a zadanie to nie było związane z konkretnym projektem.
W ramach przedmiotowego projektu, wchodziła ona w skład Komitetu Sterującego projektu. Przyjęty model zarządzania zakładał, że w skład Komitetu wchodzili Prezes Zarządu i Kierownik Biura Projektów oraz jeden pracownik wysokiego szczebla menadżerskiego. Tu – T. A., J. P. i R. J. Brak podpisów R. J. na dokumentach, nie świadczy, zdaniem Skarżącej, że pani ta nie wykonywała faktycznych czynności, a Wytyczne ani postanowienia Zasad finansowania POKL nie zobowiązują Beneficjenta do gromadzenia,,potwierdzeń,, faktycznego realizowania usług przez osoby.
Skarżąca podniosła, że przyjęcie, iż zakres zadań osoby, której wynagrodzenie rozliczane jest w kosztach zarządu, nie może być przypisane do żadnego projektu EFS, lecz musi dotyczyć działalności,,pozaprojektowej’’ jest sprzeczne z literalnym brzmieniem pkt 1 lit. a) Podrozdziału 4.4. Wytycznych. Przepis nie wprowadza rozgraniczenia na działalność projektową i pozaprojektową. Działalność związana z realizacją szkoleń, w ramach projektów współfinansowanych ze środków UE, jest wiodącą działalnością Spółki. Zakres obowiązków Pani, nie był przypisany wyłącznie do przedmiotowego projektu.
W związku z powyższym, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra. Ponadto,,poddała pod rozwagę Sądu uchylenie również decyzji Dyrektora w części ponad kwotę... zł wraz z odsetkami, tj. w zakresie obejmującym kwotę... zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych stanowiącą uznany za niekwalifikowalny wydatek wynagrodzenie Pani R. J. rozliczony w ramach kosztów zarządu. W pozostałym zakresie decyzja ta nie była bowiem zaskarżana".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia podtrzymując argumentacje zawarta w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.
Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach Ministra nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji.
Na wstępie Sąd przypomina, że Skarżąca w dniu 17 kwietnia 2012r. podpisała z Województwem Zachodniopomorskim – Wojewódzkim Urzędem Pracy w S. umowę o dofinansowanie projektu pn.,,...’’. Projekt był realizowany przez Skarżącą od 1 kwietnia 2012r. do 30 września 2013r, a w rezultacie przedłużenia terminu – do dnia 31 marca 2014r. Głównym jego celem było wzmocnienie potencjału wiedzy 105 przedsiębiorstw poprzez podniesienie kwalifikacji pracowników – kadry zarządzającej w woj. zachodniopomorskim. Zgodnie z § 3 ust. 4 Umowy, Skarżąca zobowiązała się do stosowania aktualnej wersji Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (dalej: Wytyczne).
Zgodnie z Wytycznymi Rozdział 3 – Ogólne zasady kwalifikowania wydatków 3.1. Podrozdział 1 – Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków, wszystkie wydatki poniesione w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają (m.inn.) warunki: a) są niezbędne dla realizacji projektu, c) zostały faktycznie poniesione g) sa udokumentowane, i) ii. Zostały poniesione zgodnie z zasadami określonymi w Wytycznych.
Kluczowe znaczenie w sprawie ma fakt zadecydowania przez Skarżącą o rozliczaniu kosztów pośrednich projektu na podstawie faktycznie poniesionych wydatków. W ramach kosztów pośrednich Skarżąca przewidziała wydatek w postaci kosztów zarządu w łącznej wysokości... zł.
Między Skarżącą a Panią R. J. zostały podpisane dwie umowy zlecenia - z dnia 4 czerwca 2012r. i 27 grudnia 2012r. w których Zleceniobiorca zobowiązał się do realizacji Usług z zakresu zarządzania realizowanymi przez Zleceniodawcę projektami współfinansowanymi z EFS – PO Kapitał Ludzki. Wynagrodzenie z pierwszej umowy opiewało na kwotę nie niższą niż... zł brutto, z drugiej – nie mniej niż... zł brutto. Ponadto w dniu 27 grudnia 2012r. prezes zarządu Spółki udzielił P. J. pełnomocnictwa do wykonywania zadań związanych z zarządem w ramach realizacji projektów PO KL.
Należy pamiętać, że koszty zarządu w projektach EFS są rozliczane w ramach kosztów pośrednich, rozumianych jako koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem beneficjenta. W katalogu kosztów pośrednich (4.4. Podrozdział 4 1) a)) koszty zarządu (koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki, których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu, np. kierownik jednostki). Z Wytycznych wynika, że koszty pośrednie mogą być rozliczane ryczałtem lub na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków. To Spółka zdecydowała o tej drugiej formie. Na etapie rozliczania projektu wynagrodzenie P. J. zostało wykazane jako koszt kwalifikowalny. W materiale dowodowym sprawy, jak słusznie podkreślał Organ, brak dokumentów wskazujących na to, że usługi zostały faktycznie wykonane. Same umowy zawarte z P. J., jak też udzielone jej pełnomocnictwo, nie stanowią potwierdzenia wykonanych obowiązków.
Na kluczowych dla realizacji projektu dokumentach widnieją podpisy innych osób, nie P. J. Nie ma więc w sprawie żadnych dowodów na faktyczne wykonywanie funkcji zarządu przez te Panią. Tym samym za trafne należy uznać stanowisko Organu, że Skarżąca, rozliczając wynagrodzenie P. J. w ramach kosztów pośrednich, naruszyła Wytyczne, gdyż wynagrodzenie zostało wypłacone za usługę, która nie została wykonana, a jednocześnie poniesione wydatki nie były niezbędne do realizacji projektu i nie miały z nim bezpośredniego związku. Tę kwotę wydatków uznanych za niekwalifikowalne należy uznać za nieprawidłowość w rozumieniu rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. W ramach PO KL jako nieprawidłowość należy traktować wszelkie naruszenia przepisów prawa wspólnotowego lub krajowego, wynikające z działania lub zaniechania beneficjenta, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w ogólnym budżecie UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.
Niekwalifikowalność wydatku w niniejszej sprawie wynika z działania Skarżącej (beneficjenta), które spowodowało naruszenie procedur z art. 184 u.f.p. Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu. Tutaj została naruszona procedura z § 13 pkt 4 umowy. Jednocześnie należy uznać, że niewykorzystane środki były pobrane w nadmiernej wysokości.
Nie można zgodzić się z zarzutem nienależytego uzasadnienia decyzji, gdyż Organ wskazał na okoliczności faktyczne sprawy i wyjaśnił podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Niezgadzanie się z wnioskami Organu nie uzasadnia przyjęcia naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. WSA nie stwierdza naruszenia art. 8 i 11 k.p.a. Również,zdaniem Sądu, przy rozpoznaniu sprawy przez Organ II instancji, odniósł się on w swoim uzasadnieniu do zarzutów wyartykułowanych w odwołaniu Strony.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie po zasadzie przepisu art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.