Uzasadnienie
W dniu 8 czerwca 2004 r. J. S. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Z. z/s w Z. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004.
Na mocy Decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. z/s w Z. przyznał J. S. płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania do powierzchni 44,58 ha w wysokości 11 769,12 zł z tytułu ONW - Nizinne strefa nizinna II - 2004.
Decyzja została doręczona. Przyznane środki finansowe zostały przekazane dnia 21 lutego 2005 r. na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów.
Z uwagi na złożony przez J. S. wniosek o przyznanie płatowości bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. z/s w Z. w dniu [...] lutego 2006 r. wydał decyzję Nr [...] o przyznaniu beneficjentowi płatności do powierzchni 45,41 ha w wysokości 11 988,24 zł z tytułu ONW - Nizinne strefa nizinna II - 2005. Przedmiotowa decyzja została doręczona. Płatność została zrealizowana na rachunek bankowy wskazany przez beneficjenta we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu 31 marca 2006 r.
Następnie w dniu 16 maja 2006 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Z. z/s w Z. wpłynęło "Oświadczenie przejmującego działki rolne", z którego wynika, iż G. P. (zwana dalej "Stroną" lub "Skarżącą") przejęła od J. S. część powierzchni objętej zobowiązaniem ONW. Na dowód powyższego, do przedmiotowego oświadczenia, został dołączony Akt notarialny Repertorium A Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. przenoszący z Pani J. S. na rzecz A. i G. małżonków P. własność działek ewidencyjnych Nr [...], [...], [...], [...]. [...]. [...] i [...].
W powyższym oświadczeniu wskazano, iż w dniu 4 maja 2006 r. Skarżąca przejęła od J. S. posiadanie gruntów rolnych objętych zobowiązaniem ONW na powierzchni 28,40 ha. Na mocy powyższego oświadczenia strona zobowiązała się ponadto do spełnienia warunków, o których mowa w § 9 ust. 2a pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004r., Nr 73, poz. 657, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie"), tj. kontynuowania działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem przez poprzedniego posiadacza działek rolnych.
J. S., w myśl § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia, na mocy decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., z dniem 21 lutego 2005 r. podjęła 5-cio letnie zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na powierzchni 44,58 ha. Zatem składając ww. Oświadczenie przejmującego działki rolne. Skarżaca zobowiązała się do kontynuowania działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej na powierzchni 28,40 ha do końca okresu objętego zobowiązaniem przez poprzedniego posiadacza działek rolnych, tj. do dnia 21 lutego 2010 r.
W dniu 17 maja 2006 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Ż.z/s w Z. wpłynął wniosek Strony, na podstawie którego beneficjentka ubiegała się o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006 do powierzchni 38,05 ha (w tym w ramach zobowiązania przejętego od J. S. do powierzchni 28,41 ha).
Następnie w dniu 5 lipca 2006 r. Skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Z. z/s w Z. oświadczenie, w którym wskazała, iż "cofam swoje oświadczenie woli dotyczące przejęcia zobowiązań ONW od J. S.".
W dniu 12 sierpnia 2006 r. w gospodarstwie Strony została przeprowadzona kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej. Zgodnie z Protokołem z czynności kontrolnych Nr [...] na zadeklarowanych, w ramach realizowanego zobowiązania ONW przejętego od J. S., gruntach rolnych stwierdzono powierzchnię 2,75 ha. Na pozostałym obszarze gruntów objętych ww. zobowiązaniem, tj. 25,65 ha inspektorzy terenowi stwierdzili, iż na dzień kontroli nie była na nich prowadzona działalność rolnicza. Mając na uwadze powyższe Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. z/s w Z. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. odmówił przyznania G. P. płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2006 r.
Decyzja została doręczona stronie. Beneficjent wniósł odwołanie od ww. decyzji, w wyniku rozpatrzenia którego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Mając na uwadze powyższe, w dniu 29 grudnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. z/s w Z. wezwaniem wezwał Skarżącą do złożenia wyjaśnień. Strona nie złożyła wyjaśnień.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. z/s w Z. zawiadomieniem z dnia 15 stycznia 2015 r. poinformował Skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przyznanych przekazującemu grunty rolne – J. S. na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz z dnia [...] lutego 2006 r.
W nawiązaniu do powyższego Skarżąca przesłała na adres Biura Powiatowego ARiMR w Z. z/s w Z. pismo datowane na dzień 21 stycznia 2015 r., w którym wskazała, iż,,(...) nie jestem stroną w postępowaniu administracyjnym w myśl art. 28 k.p.a. w sprawie wydania decyzji opisanych w zawiadomieniu, gdyż dotyczą one praw i obowiązków J. S.".
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. z/s w Z. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. ustalił Skarżącej nienależnie pobraną płatność z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za lata 2004 - 2005 wypłaconą J. S., w łącznej wysokości 13 543,20 zł.
Od przedmiotowej decyzji Skarżącej w dniu 16 lutego 2015 r. (data stempla pocztowego) złożyła do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W,, za pośrednictwem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z/s w Z., odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia.
W uzasadnieniu odwołania Skarżąca wskazał, iż wskutek nabycia od J. S. nieruchomości, na które otrzymała ona wcześniej dopłaty złożyła w dniu 17 maja 2006 r. wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach.
Dalej Strona podniosła, że na prośbę pracownika Agencji złożyłam też oświadczenie o przejęciu zobowiązań J. S., ponieważ poinformował on mnie, że skoro złożyłam wniosek o dopłaty to mogę pomóc J. S. i przejąć zobowiązanie, żeby ona tego nie zwracała.
Skarżąca wskazała, iż "W dniu 5 lipca 2006 r. cofnęłam to oświadczenie, bowiem po rozmowie z pracownikiem Biura – T. L., że w przypadku gdy część działek zostanie objęta planem zalesienia przez naszego syna R. P., któremu darowaliśmy następnie te działki, to nie będą synowi przysługiwać dopłaty z tytułu ONW, a pobrane dopłaty przez J. S. musiałby syn zwrócić. W przedmiotowej sprawie T. L. konsultował się w mojej obecności z Oddziałem Regionalnym w W. i stwierdzono, że oświadczenie to mogę cofnąć w każdym czasie i nie rodzi to skutków prawnych w stosunku do mojej osoby, a pobrane dopłaty będą dochodzić od osoby, która je otrzymała. Organ I instancji zatem poinformował mnie, o takiej możliwości załatwienia sprawy i przyjął moje oświadczenia woli, zatem jak możną mnie przypisywać brak błędu tego oświadczenia, skoro to organ I instancji poinformował mnie o takim sposobie załatwienia mojej sprawy.
Brak jakichkolwiek reakcji niezwłocznie, na moje wycofanie oświadczenia przez organ I instancji, utwierdziło mnie w przekonaniu, że cofnięcie było skuteczne, a Biuro dochodziło nienależnie pobranych płatności od J. S.".
W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącej od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z/s w Z. z dnia [...] lutego 2015 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu powołał się na fakt, iż w dniu 16 maja 2006 r. Skarżąca na mocy "Oświadczenia przejmującego działki rolne", podjęła się kontynuacji zobowiązania ONW podjętego z dniem 21 lutego 2005 r. przez J. S. na powierzchni 28,40 ha do końca okresu trwania tego zobowiązania, tj. 21 lutego 2010 r. Złożone zaś przez Stronę w dniu 5 lipca 2006 r. wycofanie ww. oświadczenia pozostaje bez znaczenia dla kwestii skuteczności przejęcia zobowiązań ONW dokonanego w dniu 16 maja 2006 r. w oparciu o § 9 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia.
Zdaniem organu odwoławczego, podkreślenia również wymaga, iż na stronie ciąży obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wyjaśnienia wymaga, iż pracownik organu jest zobowiązany przyjmować wnioski i oświadczenia składane przez stronę. Przyjęcie zaś ww. dokumentów nie oznacza jednocześnie akceptacji treści w nich zawartych. Ewentualne nieprawidłowości w ww. dokumentach są ustalane w trakcie późniejszych czynności organu administracji podczas rozpatrywania zasadności żądań strony zawartych we złożonych wnioskach. Ponadto strona nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczność udzielenia jej przez pracowników organu informacji, które miałyby wpływ na wadliwe złożenie oświadczenia.
Organ II instancji zaznaczył, iż obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej czy udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Przepis art. 9 k.p.a. nie zwalnia beneficjentów z obowiązku zapoznawania się z przepisami prawa regulującymi ich uprawnienia i obowiązki wynikające z otrzymania pomocy finansowej.
Organ odwoławczy zauważył, że akta sprawy wskazują, iż w roku 2006 Skarżąca na powierzchni 25,65 ha gruntów objętych przejętym od J. S. zobowiązaniem ON W, nie prowadziła działalności rolniczej. Powyższe zostało ustalone w wyniku kontroli na miejscu w gospodarstwie strony przeprowadzonej w dniu 12 sierpnia 2006 r. i stanowiło podstawę do odmowy przyznania stronie płatności ONW za rok 2006 (decyzja Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r.).
Z uwagi na powyższe, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), jeżeli rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem zwraca część płatności ONW, która została przyznana do powierzchni tych działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których zaniechał prowadzenia tej działalności, za cały okres jej pobierania, gdy łączna powierzchnia działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej 1 ha.
Organ II instancji stwierdził, iż zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, o którym mowa powyżej, stanowi samodzielną przesłankę zwrotu otrzymanych przez producenta rolnego płatności ONW. Oznacza to, że do powstania obowiązku zwrotu nie jest konieczne wystąpienie innych, dodatkowych okoliczności. Sam fakt zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na określonym obszarze powoduje, że po stronie producenta rolnego powstaje obowiązek zwrotu otrzymanej płatności, zaś po stronie organu - obowiązek i uprawnienie do wydawania decyzji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków. Zaniechanie działalności rolniczej jest zdarzeniem, z którego zaistnieniem przepisy bezpośrednio wiążą określone skutki prawne w postaci zwrotu całości lub części płatności.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. uznał, iż w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że Skarżąca została zawiadomiona o nieuzasadnionym charakterze ww. płatności przed upływem dziesięciu lat od daty płatności. Natomiast od daty płatności przekazanych na konto beneficjenta za rok 2004 w dniu 21 lutego 2005 r. oraz za rok 2005 w dniu 31 marca 2006 r., do daty pierwszego powiadomienia Skarżącej przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze płatności z tytułu ON W, upłynęło więcej niż cztery lata. Należy zatem rozważyć czy działanie Strony nosiło cechy "działania w dobrej wierze", o której mowa w art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 oraz art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.
Organ odwoławczy stwierdził, że Strona była świadoma zasad regulujących kwestię przyznania płatności ONW jak również obowiązków na ciążących na niej w związku z występowaniem o przedmiotowe płatności i dlatego nie można uznać, że działała ona w dobrej wierze. Dlatego w stosunku do pobranych przez stronę i przypadających do zwrotu płatności ONW za lata 2004-2005 zastosowanie ma dziesięcioletni okres przedawnienia liczony od dnia wypłaty, który to okres jeszcze nie upłynął.
Dyrektor ARiMR podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 49 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 oraz art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez stronę nienależnie pobranych płatności ONW za lata 2004 - 2005. Na podstawie wskazanego przepisu obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Celem wyjątków od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, określonych w art. 49 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 oraz w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, gdy błąd ARiMR spowodował wypłatę nienależnych płatności i jednocześnie brak było możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika, a w przypadku gdy błąd dotyczył stanu faktycznego, który miał wpływ na nienależną płatność, gdy ponadto nie doszło do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy oraz jej doręczenia stronie w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.
Dyrektor ARiMR zwrócił uwagę, iż w rozpatrywanej sprawie, płatność z tytułu ONW przekazane na rachunek bankowy przekazującej grunty – J. S. w dniu 21 lutego 2005 r. oraz w dniu 31 marca 2006 r. nie wynikały z pomyłki ARiMR. Płatności w tej wysokości została przekazane na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z/s w Z..
W dniu 17 sierpnia 2015 r. Strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., skargę na decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r.
W skardze Strona wniosła o uchylenie decyzji zarzucając sprzeczność wnioskowania organu II instancji z ustaleniami faktycznymi, naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, błędne ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności, oraz przedawnienie roszczenia.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, iż w odwołaniu podniosła fakt poinformowania jej o możliwości wycofania się z zobowiązania o przejęciu zobowiązań poprzedniego właściciela przez T. L., który był zastępcą Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z siedzibą w Z., a następnie pełnił obowiązki Kierownika Biura, czyli nie był to przypadkowy czy "jakikolwiek", jak uznał organ II instancji, pracownik. Byłam przekonana podnosząc ten fakt w odwołaniu, że organ II instancji wyjaśni tą okoliczność. Niestety, w uzasadnieniu organ stwierdził, że obowiązek udowodnienia tej okoliczności spoczywa na mnie. W związku z tym Strona załączyła oświadczenie T. L..
Ponadto Strona podniosła, że zadaniem organu jest zgodnie z art. 9 k.p.a. udzielanie stronie wyczerpujących informacji i wyjaśnień co do stanu faktycznego i prawnego, który może mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a ponadto organy winny czuwać nad tym, żeby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielają stronom stosownych wyjaśnień i wskazówek. W przedmiotowej sprawie w 2006 roku Agencja poinformowała skarżącą o sposobie załatwienia sprawy, co skutkowało cofnięciem oświadczenia skarżącej. Skarżąca nie oceniała udzielonej jej informacji, tylko postąpiła zgodnie ze wskazówkami pracownika Agencji. Organy Agencji profesjonalnie zajmują się sprawami dopłat i takiej obsługi oczekiwała także skarżąca. Nie może organ Agencji przerzucać na skarżącą obowiązku posiadania wiedzy w sprawie postępowania co do cofnięcia oświadczenia.
Strona wskazał, iż po dziesięciu latach Agencja przybrała pozycję "przeciwnika" Skarżącej i oceniając jej postępowanie sprzed dziesięciu lat za błędne wykorzystują je do wydania niekorzystnej dla Skarżącej decyzji stawiając na pierwszym miejscu rzekome korzyści Skarbu Państwa, co pozostaje w sprzeczności z art. 9 k.p.a. Pracownik Agencji udzielając informacji winien sporządzać protokoły lub notatki, lecz jeżeli w aktach sprawy jest ich brak, a strona skarżąca podnosi fakt udzielenia informacji konkretnej treści przez konkretnego pracownika organu organ I instancji winien tą sprawę wyjaśnić w toku postępowania administracyjnego, a nie przerzucać ten obowiązek na stronę. Ponadto żadne przepisy prawa dotyczące przyznania płatności nie zabraniają wycofania swojego oświadczenia w sprawie przejęcia płatności, jeżeli strona zmieni swój zamiar co do zagospodarowania gruntów.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem, wydanym na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił dowód z oświadczenia T. L. z dnia 15 sierpnia 2015 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Zaznaczyć przy tym należy, że na mocy art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. zwanej dalej "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1). Oznacza to, że sąd nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.
W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W sprawie sporne jest ocena charakteru pisma dotyczącego cofnięcia oświadczenia przejmującego działki rolne złożonego w dniu 5 lipca 2006 r., w którym Skarżąca wskazała, iż cofa swoje oświadczenie woli dotyczące przejęcia zobowiązań ONW od J. S..
Sąd na wstępie wskazuje, iż ocena okoliczności dotyczącego dotyczących złożenia i cofnięcia przez Stronę oświadczenia przejmującego działki rolne powinna być również przeprowadzona w zgodzie z Konstytucją RP, w tym z zasadą zaufania obywateli do państwa, wyprowadzaną z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), a także z zasadą proporcjonalności, wywodzoną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Natomiast w postępowaniu administracyjnym z art. 8 będącym urzeczywistnieniem a zarazem kontynuacją konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do państwa, w myśl której postępowanie administracyjne powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, Sąd zauważa, że niespornym w sprawie jest, że Strona złożyła w dniu 16 maja 2006 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Z. z/s w Z. "Oświadczenie przejmującego działki rolne", z którego wynika, iż przejęła od J. S. część powierzchni objętej zobowiązaniem ONW. Na dowód powyższego, do przedmiotowego oświadczenia, został dołączony Akt notarialny Repertorium A Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. przenoszący własność działek ewidencyjnych Nr [...], [...], [...], [...]. [...]. [...] i [...].
Kierownik Biura Powiatowego stanął na stanowisku, że samo cofnięcie "Oświadczenia przejmującego działki rolne bez złożenia wycofania z wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006" działek przejętych od J. S. 16 maja 2006 r. nie zwalnia Skarżącej od kontynuowania działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej polityki rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem podjętym w dniu przez J. S..
Jednocześnie - zdaniem organu I instancji - nie można pominąć faktu, iż Skarżąca składając oświadczenie przejmującego działki rolne od J. S. i podając te same działki rolne we wniosku o przyznanie płatności na rok 2006 była świadoma stanu faktycznego i nie działała w błędzie. Zatem stwierdzić należy, iż w/w oświadczenie woli nie było dotknięte wadą.
Dyrektor ARiMR uznał zaś, iż argumentacja strony, że organ I instancji poinformował ją o możliwości cofnięcia oświadczenia woli w dniu 16 maja 2006 r. i przyjął jej cofnięcie oświadczenia woli nie pozwala na uznanie, iż Skarżąca w dniu złożenia przedmiotowego oświadczenia pozostawała w błędzie i z tego względu może skutecznie uchylić się od swojego oświadczenia woli o przejęciu zobowiązań ONW od J. S..
Odnosząc się do tej argumentacji organów administracji odnośnie złożonego przez Skarżącą pisma, to za Naczelnym Sądem Administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt I FSK 1313/12) wypada przypomnieć tezę, że "w państwie prawnym wymagane jest nie tylko zrozumiałe, precyzyjne i zgodnie z innymi regułami, wynikającymi z istoty takiego państwa, unormowanie procedury, lecz również prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce, w szczególności zaś tych jej przepisów, które określają uprawnienia procesowe uczestników postępowania" (wyrok NSA z dnia 19 października 1993 r., sygn. akt V SA 250/93, ONSA 1994/2/84; por. także Z. Kmieciak, Idea sprawiedliwości proceduralnej w prawie administracyjnym /Założenia teoretyczne i doświadczenia praktyki/, PiP 1994/10, s. 57 i n., który akcentuje "funkcję ochronną" obowiązujących reguł procedury administracyjnej).
To stanowisko z biegiem czasu nie tylko się nie zdezaktualizowało, ale wręcz zyskało na znaczeniu w związku z ustanowieniem w europejskim obszarze prawnym pewnych zasadniczych standardów proceduralnych. Należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1), który gwarantuje prawo do dobrej administracji.
Oznacza to, że prawem i to podstawowym obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów i instytucji Unii bezstronnego, zgodnego z prawem rozpatrzenia, bez zbędnej zwłoki, sprawy wniesionej do danego organu lub instytucji. Prawu temu towarzyszy obowiązek organów i instytucji, a także wszystkich zatrudnionych w nich funkcjonariuszy, właściwego, zgodnego z prawem obywatela, załatwienia sprawy. Nie ma przy tym żadnych powodów przemawiających przeciwko uznaniu standardów zawartych w Kodeksie za przydatne do wyznaczania obowiązków polskiej administracji oraz do interpretacji zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym "dobra praktyka administracyjna", o której stanowi uchwalony w dniu 6 września 2001 r. przez Parlament Europejski "Europejski Kodeks Dobrej Administracji", jest pojęciem szerszym niż przestrzeganie przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1, w toku podejmowania decyzji urzędnik zapewni, że przyjęte działania pozostaną współmierne do obranego celu.
Urzędnik będzie w szczególności unikać ograniczania praw obywateli lub nakładania na nich obciążeń, jeżeli ograniczenia te lub obciążenia byłyby niewspółmierne do celu prowadzonych działań. Natomiast według ust. 2 tegoż przepisu, w toku podejmowania decyzji urzędnik zwróci uwagę na stosowne wyważenie spraw osób prywatnych i ogólnego interesu publicznego.
Poszczególne elementy składowe prawa do dobrej administracji, ujęte w regulacjach unijnych, znajdują swoje odpowiedniki w przepisach Konstytucji oraz przepisach regulujących stosowne procedury administracyjne, w tym w Ordynacji podatkowej (D. Sześciło, Prawo do dobrej administracji w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2013/10, s. 10 i n.). Odpowiednio wskazać tu należy w szczególności na art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego) oraz art. 7 Konstytucji (zasada praworządności), art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli) oraz art.
- 10. (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu).
Należy zauważyć, iż z akt sprawy wynika, iż po prawie dziesięciu latach od złożenia pisma cofającego oświadczenia przejmującego działki rolne oraz od dnia przeprowadzenia kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. z/s w Z. wszczął z urzędu w dniu 15 stycznia 2015 r. postępowanie administracyjne wobec Skarżącej w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych J. S..
Organ I instancji naruszył fundamentalne zasady legalizmu oraz zaufania obywateli do Państwa, gdyż z jednej strony poinformował Skarżącą, iż "powinna wycofać złożone świadczenie i nie przejmie wtedy zobowiązań Pani S." (załączone do skargi i dopuszczone jako dowód przez Sąd oświadczenie T. L. z dnia 15 sierpnia 2015 r.) oraz przyjął oświadczenie cofające wcześniejsze oświadczenie o przejęciu zobowiązań J. S. i przez prawie dziesięć lat nie podejmując żadnych działań w związku ze złożonym oświadczeniem, utwierdzając tym samym obywatela w skuteczności złożonego cofnięcia, a z drugiej strony bez wyjaśnienia okoliczności złożonych oświadczeń ustalił Skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności.
Nie odniósł się do również do podnoszonego w trakcie postępowania faktu, iż Skarżąca nie otrzymała płatności na rok 2006. Nie otrzymała nigdy jakichkolwiek dopłat od Agencji na działki nabyte od J. S..
A w trakcie postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o otrzymania płatności na rok 2006, złożyła w dniu 5 lipca 2006 r. sporne oświadczenie.
Miesiąc przed mającą z punktu widzenia organu kluczową kontrolą w gospodarstwie w dniu 12 sierpnia 2006 r.
Podkreślenia wymaga, iż Skarżąca przed zakończeniem postępowania w przedmiocie płatności na rok 2006, cofnęła po konsultacjach z pracownikami organu administracji oświadczenie woli dotyczące przejęcia zobowiązań ONW od J. S..
Z zestawienia dat składanych oświadczeń oraz daty decyzji organu I instancji, w której odmówił przyznania Skarżącej płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2006 r. wynika, iż w 2006 r. organ odrębnie traktował postępowanie w sprawie wniosku Strony o przyznanie płatności na rok 2006, od kwestii cofnięcia oświadczenie woli dotyczącego przejęcia zobowiązań ONW od J. S.. Wynikało to choćby z tego, iż J. S. nigdy nie złożyła wniosku o przyznanie płatności ONW na 2006 rok.
Skarżąca nie wstąpiła w prawa J. S. w trakcie toczącego się postępowania o przyznanie płatności ONW na rok 2006, ale odrębnie jako osoba uprawniona złożyła taki wniosek o przyznanie płatności na 2006 r.
Tym samym w odrębnym w istocie trybie złożyła w maju i w lipcu 2006r. dwa sporne oświadczenia dotyczące przejęcia zobowiązań ONW od J. S..
W rozpatrywanej sprawie Dyrektor ARMR zaniechał również ustaleń dowodowych, przyjmując z góry, iż złożone w dniu 5 lipca 2006 r. "cofnięcie" oświadczenia złożonego w dniu 16 maja 2006 r. nie zwalnia Skarżącej z obowiązku zwrotu płatności wypłaconej przekazującemu posiadanie gruntów rolnych.
Sąd podkreśla jeszcze raz, iż organ nie przeprowadził żadnych czynności mające na celu wyjaśnienie i potwierdzenie okoliczności podniesionych przez Skarżącą. Za przeprowadzenie czynności mających na celu potwierdzenie bądź nie okoliczności związanych ze złożeniem spornych oświadczeń, nie może być uznane stanowisko, iż Strona nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczność udzielenia jej przez pracowników organu informacji, które miałyby wpływ na wadliwe złożenie oświadczenia.
Przede wszystkim należy wskazać, iż Skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji wymieniła imię i nazwisko pracownika organu I instancji według wskazówek, którego działała tj. T. L.. Organ II instancji ani nie przesłuchał ww. świadka, ani nawet nie pokusił się o zwrócenie się do organu I instancji o zweryfikowanie twierdzeń Skarżącej dotyczących przecież praktyki urzędniczej organu I instancji.
W tej sytuacji nie sposób uznać, iż decyzje organów zostały wydane w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy. Zebrany materiał dowodowy w omawianym zakresie nie był wyczerpujący i pełny, a jako że odnosił się do decydujących dla sprawy okoliczności faktycznych, jego braki mogły rzutować w istotny sposób na poczynione ustalenia faktyczne i ich przełożenie na skutki materialnoprawne. Działania organu administracji godzi w określoną w art. 7 i 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji. Uchybienie treści art. 7 i 8 oraz art. 75, 77 i 80 k.p.a. skutkować zatem musiało uchyleniem zaskarżonych decyzji z tego powodu.
Sąd podkreśla, iż w orzeczeniu z dnia 2 marca 1993 r. w sprawie K 9/92 Trybunał Konstytucyjny stwierdził że "pewność prawa oznacza nie tyle stabilność przepisów prawa (...) co możliwość przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli". Natomiast w orzeczeniu z dnia 24 maja 1994 r. w sprawie K. 1/94 Trybunał dodał nadto, że zasada zaufania w stosunkach pomiędzy obywatelem a państwem przejawia się w tym, że stosowanie i stanowienie prawa przez państwo nie może stać się swoista pułapką dla obywateli co oznacza, ze obywatel może układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie narazi się na skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji.
Trybunał Konstytucyjny, odwołując się do orzecznictwa Sądu Najwyższego, eksponuje obowiązek - wynikający z zasady zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem, niezbędny dla zapewnienia bezpieczeństwa prawnego jednostki - lojalnego postępowania państwa wobec jednostki.
W wyroku z dnia 24 stycznia 1994 r., sygn. akt V SA 1276/93 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie do pogodzenia z zasadą zaufania do państwa byłoby udzielenie obywatelowi przez organy celne informacji o treści mającej zapaść decyzji administracyjnej, od której zależy podjęcie przez niego określonej działalności powodującej zaangażowanie jego majątku, a następnie, gdy obywatel działalność taką podejmie - wydanie decyzji o treści innej.
Niebagatelne znaczenie ma również stanowisko NSA zawarte w wyroku z 7 czerwca 1996 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził, że organy administracji są podporządkowane podstawowym zasadom kodeksu postępowania administracyjnego, w tym postanowieniom art. 8 i 9, nie tylko z chwilą wszczęcia sformalizowanego postępowania, lecz także wcześniej - czyli zawsze, gdy swoimi działaniami lub zaniechaniami wpływają na zdarzenia, które w przyszłości mogą stać się okolicznościami faktycznymi decydującymi o wyniku postępowania. Z wyroku płynie wniosek, że wszelkie zapewnienia organu administracji, poczynione także przed wszczęciem postępowania administracyjnego, muszą znaleźć odzwierciedlenie w ewentualnej decyzji administracyjnej (Tak: Mariusz Rypina, Marek Wierzbowski artykuł, PiP 2010/4/15-27).
Należy wskazać, że zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze - art. 49 ust. 5 Rozporządzenia Komisji WE nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. oraz art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.
Podkreślenia wymaga, że z przepisu art. 49 ust. 5 akapit 1 rozporządzenia nr 2419/2001 wynika, iż obowiązek zwrotu, określony w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. W akapicie drugim tej normy prawnej stwierdzono, że jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Z przepisu tego wynika, że jako zasadę przyjmuje się dziesięcioletni okres przedawnienia liczony od przyznania płatności do pierwszego powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności, z wyjątkami w sytuacji gdy beneficjent działał w dobrej wierze. Taka treść przepisu oznacza, że okoliczności dobrej wiary ustalające ten okres na cztery lata podnoszone przez zainteresowanego powinny być przez organ rozważone. To, czy w określonej sytuacji faktycznej występuje dobra lub zła wiara wiąże się ze sferą faktów i ich oceną.
Mając na uwadze treść wskazanych przepisów należy zwrócić uwagę, że w okolicznościach faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy, mając na uwadze w szczególności to, iż obecnie organy żądają od Skarżącej zwrotu płatności za 2004 i 2005 r., kardynalne znaczenie ma także właściwe rozumienie pojęcia dobrej i złej wiary beneficjenta pomocy.
Powyższe rozporządzenia nie podają definicji pojęcia dobrej czy złej wiary, dlatego zasadne jest odwołanie się w tej mierze do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym słusznie podnosi się, że badaniu podlegają okoliczności konkretnej sprawy, w tym świadomość beneficjenta. Jak trafnie wywodził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r. o sygn. akt II GSK 1209/11 (dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), "Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo czyli, że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego.
W dobrej wierze jest ten kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby mniemanie to było błędne jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest ten kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Określenie dobrej lub złej wiary oparte jest więc na istnieniu mniemania, wiedzy o prawie, przy uwzględnieniu usprawiedliwionego błędu. Zła wiara występuje gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest "wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach stosowności".
W ocenie Sądu, powinnością organów było dokładne rozważenie zachowania Skarżącej w ustalonych okolicznościach sprawy, pod wskazanym wyżej kątem. Obowiązkowi temu jednakże organy nie uczyniły zadość, poprzestając na stwierdzeniach przytoczonych powyżej.
I w tym zakresie organ winien wyjaśnić, czy działania bądź zaniechania uprawnionych pracowników Agencji przy obsłudze Skarżącej w 2006 r. nie uzasadniały przyjęcia, że błędne przekonanie Skarżącej można uznać w okolicznościach niniejszej sprawy za uzasadnione. Organ winien, jak słusznie wywodzi Skarżąca, w tej sprawie przeprowadzić wnikliwe postępowanie i wykorzystać między innymi wskazywany materiał dowodowy w postaci twierdzeń Strony oraz pracowników Agencji (w tym przedłożone przez Skarżącą w toku postępowania sądowego w niniejszej sprawie dokumenty).
Organ I instancji, nie poddał jakiejkolwiek analizie okoliczności danej sprawy pod kątem ustalenia dobrej bądź złej wiary skarżącego, ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia (bez szczegółowego uzasadnienia), że Strona była świadoma obowiązków ciążących na niej w związku z otrzymaniem płatności ONW i dlatego nie można uznać, że działała ona w dobrej wierze. Dlatego w stosunku do pobranych przez Stronę i przypadających do zwrotu płatności ONW za lata 2004, 2005, zastosowanie ma dziesięcioletni okres przedawnienia liczony od dnia wypłaty, który to okres jeszcze nie upłynął.
Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektora OR ARiMR w W., formułując stanowisko o braku podstaw do uwzględnienia przesłanek wyłączających - z uwagi na termin przedawnienia - dochodzenie zwrotu płatności, jako pobranej nienależnie, wzięto pod uwagę jedynie to, że Skarżąca składając wniosek o przyznanie płatności ONW na 2006r., złożyła podpis pod oświadczeniem, że znane jej są zasady przyznawania płatności ONW oraz podpisała zobowiązanie do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR między innymi o fakcie, który miał wpływ na nienależne przyznanie płatności. Przez fakt złożenia wniosku producent potwierdził, że jest posiadaczem gruntów w nim wskazanych, jak również potwierdził znajomość przepisów określających zasady uzyskania płatności ONW na rok 2006 oraz przepisów, z których wynika, że w przypadku otrzymania płatności uznanych następnie za nienależne, powstaje obowiązek zwrotu płatności niezależnie pobranych.
W ocenie Sądu, takie uzasadnienie nie świadczy o przeprowadzeniu wnikliwej analizy art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji Nr 2419/2001 i art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 i nie dotyka istoty problemu, tj. pozostawania Strony w złej lub dobrej wierze. Dlatego nie może być uznane za spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.
Jak już Sąd stwierdził powyżej organy rozważając kwestię ewentualnej dobrej wiary po stronie skarżącego, co umożliwiłoby mu skorzystanie z czteroletniego okresu przedawnienia, nie odniosły się do składanych wyjaśnień i nie stwierdziły wyraźnie, że takie zdarzenia nie miały miejsca, bądź nie miały wpływu dla oceny dobrej wiary Skarżącej.
Zdaniem Sądu, stanowisko organów w tym zakresie było niezbędne dla oceny, czy przekonanie Strony o zgodnym z prawem działaniu można uznać za usprawiedliwione powołanymi okolicznościami, zaś w dalszej kolejności, czy działała ona w dobrej czy też złej wierze, a w związku z tym, czy wystąpiły podstawy do zwolnienia jej z obowiązku zwrotu przyznanych płatności, których de facto nigdy nie otrzymała.
Zdaniem Sądu, organy badając okoliczności przesądzające o dobrej lub złej wierze Skarżącej winny zbadać jakie konkretnie wiadomości przekazywać miały osoby występujące w imieniu organu, do których zwracała się Skarżąca przy składaniu spornych oświadczeń o tym, że Skarżąca może cofnąć w każdym czasie oświadczenie złożone w maju 2006 r. dotyczące przejęcia zobowiązań ONW od J. S. i nie rodzi to skutków prawnych w stosunku do jej osoby,
Ponadto dokonując analizy stanu wiedzy i świadomości Skarżącej w dacie składania pierwszego i drugiego oświadczenia należy uwzględnić fakt, że był to trzeci rok możliwości ubiegania się przez polskich rolników o płatności ze środków pochodzących częściowo z funduszy Unii Europejskiej, której Polska jest członkiem od 1 maja 2004r. Nie może wobec tego budzić wątpliwości to, że z pewnością rzeczywista znajomość szczegółowych wymogów dotyczących ubiegania się o pomoc z poszczególnych działań, w tym ONW, zarówno rolników, jak i przedstawicieli właściwych władz (organów) w roku 2006, była nieporównywalna do wiedzy posiadanej po kilku latach funkcjonowania systemu i korzystania przez beneficjentów z płatności.
W konsekwencji należało uznać, że orzekające organy nie rozważyły należycie i nie zbadały przesłanek z art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji Nr 2419/2001 i art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, a więc nie udowodniły w swoich rozstrzygnięciach, że Skarżąca pozostawał w złej wierze. Przy czym, w ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż właściwe organy nie poinformowały skutecznie Strony o nieuzasadnionym charakterze płatności z tytułu ONW przed upływem 4 lat od daty dokonania tej płatności.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć po uzupełnieniu materiału dowodowego we wskazanym wyżej zakresie. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., mając na względzie wysokość wniesionego wpisu