Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena wniosku o dofinansowanie realizacji projektu złożonego przez W. Sp. k. w W. (zwaną dalej: "Skarżącą" lub "Spółką") w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020 (zwanego dalej: "PO WER), Oś Priorytetowa II Efektywne polityki publiczne dla rynku pracy, gospodarki i edukacji, Działanie 2.2: Wsparcie na rzecz zarządzania strategicznego przedsiębiorstw oraz budowy przewagi konkurencyjnej na rynku, dokonana przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości (zwaną dalej: "PARP", "organ").
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt. "[...]", który został zarejestrowany pod nr [...]. Celem projektu jest przeprowadzenie kompleksowych działań szkoleniowo-doradczych z zakresu zamówień publicznych, dzięki którym przedsiębiorcy z zakresu MMSP z województwa mazowieckiego i lubelskiego będą mieli zapewniony dostęp do teoretycznej i praktycznej wiedzy z tego obszaru.
Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. PARP poinformowała Spółkę, iż wniosek uzyskał ocenę negatywną. W uzasadnieniu pisma podniesiono, iż zgodnie z regulaminem konkursu wnioskodawca zobowiązany jest do zapewnienia wkładu własnego w wysokości co najmniej 10% wartości wydatków kwalifikowanych projektu. We wniosku o dofinansowanie wkład własny stanowi 7,94 % wydatków kwalifikowanych projektu w związku z czym wniosek nie został zakwalifikowany do oceny merytorycznej. Do powyższego pisma dołączono kartę oceny formalnej zawierającą szczegółową informację o przyczynach negatywnej oceny.
Nie zgadzając się z powyższą informacją w przedmiocie oceny projektu, pismem z dnia 5 grudnia 2017 r. Skarżąca złożyła protest w zakresie oceny Kryterium dostępu nr 9 weryfikowanego na etapie oceny formalnej,,Wnioskodawca zobowiązany jest do zapewnienia wkładu własnego w wysokości co najmniej 10,00% wartości wydatków kwalifikowanych projektu. Wkład własny stanowią środki finansowe w formie pieniężnej pozyskane przez Wnioskodawcę od przedsiębiorców biorących udział w projekcie, w wysokości co najmniej 10,00% kosztów usług szkoleniowych i doradczych’’.
W uzasadnieniu protestu Skarżąca wskazała, że wkład własny w wysokości wskazanej we wniosku stanowi 11,09 % usług szkoleniowych i doradczych. W opinii Skarżącej gdyby wkład własny miałby rzeczywiście stanowić 10% wydatków kwalifikowanych (obejmujących koszty bezpośrednie jak i koszty pośrednie) Regulamin konkursu nie zawierałby zapisu doprecyzowującego, w myśl którego: wkład własny stanowią środki finansowe w formie pieniężnej pozyskane przez Wnioskodawcę od przedsiębiorców biorących udział w projekcie, w wysokości co najmniej 10,00 % kosztów usług szkoleniowych i doradczych, który jednoznacznie wskazuje, że w tym kontekście wydatki kwalifikowane są tożsame z wydatkami w zakresie usług szkoleniowych i doradczych. Skarżąca zwróciła uwagę na niekonsekwencję ze strony PARP gdyż kwestia wysokości wkładu własnego była analizowana przez PARP w ramach odpowiedzi udzielanej na pytania zadane w okresie od 1 lipca 2017 r. do 26 września 2017 r. Zaznaczyła, że dokonując wyliczenia kosztów we wniosku opierała się na powyższych wytycznych i wskazała, że wkład własny będzie równy 11,09 % usług szkoleniowych i doradczych – tym samym spełniła określony wcześniej w udzielonej przez PARP odpowiedzi wymóg pozyskania od przedsiębiorców wkładu własnego na poziomie 11-12 % wartości usług szkoleniowych i doradczych.
Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. o numerze [...], organ poinformował Spółkę, że ocena wniosku została przeprowadzona prawidłowo.
W uzasadnieniu pisma podniesiono, że wydatki na szkolenia i doradztwo (tj. wydatki objęte pomocą de minimis) zgodnie z Regulaminem nie są tożsame z wydatkami kwalifikowalnymi projektu. Katalog wydatków kwalifikowalnych projektu w przedmiotowym konkursie określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020. Wydatki przeznaczone na usługi szkoleniowe i doradcze stanowią część katalogu wydatków kwalifikowanych i jako jedyne z tego katalogu podlegają regulacjom dotyczącym pomocy de minimis/pomocy publicznej. PARP stwierdziła, że przepisy powyższego rozporządzenia wskazują na wymagany poziom wkładu własnego w ramach pomocy de minimis, wymaganego do wniesienia przez przedsiębiorcę ubiegającego się o tę pomoc, tj. co najmniej 10% kosztów tej usługi.
Natomiast wielkość dofinansowania jaka może zostać udzielona w ramach całego projektu wskazana jest w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych Programu Operacyjnego (SZOOP) Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020. Zgodnie z zapisami Części II "Opis poszczególnych osi priorytetowych PO oraz poszczególnych działań/ poddziałań" maksymalny % poziom dofinansowania całkowitego wydatków kwalifikowalnych na poziomie projektu dla Działania 2.2 wynosi 90% co oznacza, że poziom wkładu własnego do wydatków kwalifikowalnych nie może być niższy niż 10%. W świetle powyższego projekty składane w ramach przedmiotowego konkursu powinny spełniać łącznie dwa wymogi, tj. wniesienia wkładu własnego w wysokości minimum 10% wydatków kwalifikowalnych (zgodnie z zapisami ZSOOP) oraz wniesienia przez przedsiębiorcę wkładu własnego w wysokości minimum 10% od wydatków objętych pomocą de minimis (zgodnie z rozporządzeniem), co zostało wskazane w Podrozdziale 5.5 Regulaminu konkursu.
Dlatego też minimalny procent środków finansowych w formie pieniężnej konieczny do pozyskania od przedsiębiorców (w celu jednoczesnego zapewnieniu 10% wkładu własnego w odniesieniu do wydatków kwalifikowalnych projektu) odniesiono w kryterium do usług szkoleniowych i doradczych. W przypadku Spółki wkład własny wnoszony do projektu przez przedsiębiorców powinien wynieść co najmniej 281 271, 60 zł co w odniesieniu do wartości usług szkoleniowych i doradczych daje wskaźnik co najmniej 13,97% ich wartości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wniosła o uwzględnienie skargi w całości i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania, zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 217 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą wdrożeniową") oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie:
- 1. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez naruszenie zasady przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny i nieuwzględnienie protestu Skarżącej, co skutkowało odrzuceniem wniosku;
- 2. art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie wadliwej oceny, że wniosek nie spełnił kryteriów wyboru projektu do dofinansowania, a w konsekwencji nieuwzględnienie protestu Skarżącej, co skutkowało odrzuceniem wniosku.
W uzasadnieniu zarzutów Skarżąca powtórzyła argumenty podniesione w proteście. Dodatkowo stwierdziła, że wynikająca z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3097/17).
W związku z powyższym - zdaniem Skarżącej - nie ulega wątpliwości, że celem działania w zgodzie z ww. zasadami PARP winien ustanowić jednoznaczne warunki i zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektów, w tym określić w sposób jasny i klarowny kryterium odnoszące się do wysokości wkładu własnego, który powinien zostać zagwarantowany przez Skarżącą w ramach Konkursu. Brak jest jakichkolwiek podstaw do przerzucania odpowiedzialności za niejasne sformułowanie zapisów dokumentacji konkursowej na uczestników Konkursu, w tym Skarżącą.
W odpowiedzi na skargę PARP wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego. W przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że:
- a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy,
- b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1.
Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a.
Po zbadaniu legalności oceny projektu dokonanej przez PARP, jak również legalności działań organu podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z dnia [...] grudnia 2017 r., należy stwierdzić, iż skarga jest zasadna.
Ocena Sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania IOK z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności z:
- - rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) Nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013, str. 320),
- - ustawą wdrożeniową, a także z postanowieniami systemu realizacji programu operacyjnego, w tym Regulaminem konkursu nr [...] w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój, 2014-2020, dalej: "Regulamin konkursu".
Na gruncie prawa krajowego podstawowym aktem prawnym regulującym omawianą materię jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, która określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi (art. 1 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006.
Zgodnie z art. 57 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5. Stosownie natomiast do brzmienia art. 58 ust. 1 tej ustawy, właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności: 1) treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem;
- 2) w przypadku nieuwzględnienia protestu - pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61.
Przechodząc do analizy oceny wniosku Skarżącej przeprowadzonej przez PARP należy na wstępie zauważyć, że projekt, którego ocena jest przedmiotem badania w niniejszej sprawie, w wyniku oceny formalnej, uzyskał ocenę negatywną z powodu nie spełnienia kryterium dostępu nr 9 w brzmieniu:,,Wnioskodawca zobowiązany jest do zapewnienia wkładu własnego w wysokości co najmniej 10,00% wartości wydatków kwalifikowanych projektu. Wkład własny stanowią środki finansowe w formie pieniężnej pozyskane przez Wnioskodawcę od przedsiębiorców biorących udział w projekcie, w wysokości co najmniej 10,00% kosztów usług szkoleniowych i doradczych’’. Analogiczny wymóg odnoszący się do wkładu własnego w projekcie określony został w Podrozdziale 5.5,,Wkład własny w projekcie’’ Regulaminu konkursu. W skardze Spółka zarzuciła m. in. przeprowadzenie oceny projektu z naruszeniem zasady przejrzystości i rzetelności, uregulowanej w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W ocenie Sądu zarzut ten zasługiwał na uwzględnienie.
W okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy niesporne jest, że wniosek Skarżącej określał wydatki kwalifikowalne (na które składały się m. in. wydatki na prowadzenie szkoleń oraz usługi doradcze) w łącznej kwocie 2 812 716,00 zł, natomiast wkład własny we wniosku określony został w kwocie 223 334,85 zł co stanowiło 7,94 % wydatków kwalifikowanych. Niemniej jednak opis spornego kryterium dostępu nr 9 oraz Podrozdziału 5.5 Regulaminu konkursu, oprócz przewidzianej wymaganej wielkości wkładu własnego na poziomie co najmniej 10 % wartości wydatków kwalifikowalnych projektu, określał, że wkład własny stanowią środki finansowe (...) w wysokości co najmniej 10 % kosztów usług szkoleniowych i doradczych, które w projekcie wskazano w łącznej wysokości 2 013 840,00 zł. Wkład własny w wysokości wskazanej we wniosku Skarżącej wyniósł 11,09 % kosztów usług szkoleniowych i doradczych. Taki sposób opisu kryterium nr 9 był niejednoznaczny (niejasny) i mógł zostać odebrany przez niektórych wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie, że do spełnienia tego kryterium wystarczające będzie określenie wkładu własnego na poziomie nie mniejszym niż 10% kosztów usług szkoleniowych i doradczych, co też miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Nie sposób w tym miejscu nie zauważyć również, co zostało podniesione przez Skarżącą, że PARP odnosząc się do kwestii wysokości wkładu własnego w świetle opisu kryterium nr 9, w ramach odpowiedzi na pytania zadane w okresie od 1 lipca 2017 r. do 26 września 2017 r., stwierdził że wnioskodawca zobowiązany będzie pozyskać od przedsiębiorców wkład własny na poziomie ok. 11-12 % wartości usług szkoleniowych i doradczych. Podkreślić dodatkowo należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej informacji (rozstrzygnięciu protestu) PARP wyliczył, że w rozpatrywanej sprawie wkład własny wnoszony do projektu przez przedsiębiorców powinien wynieść co najmniej 281 271, 60 zł co w odniesieniu do usług szkoleniowych i doradczych daje wskaźnik co najmniej 13,97 % ich wartości.
Analiza wskazanych powyżej niespornych okoliczności, a zwłaszcza różnych wielkości procentowego udziału wkładu własnego w projekcie (nie mniej niż 10%, ok. 11-12% czy w końcu nie mniej niż 13,97%) odnoszonego do wartości usług szkoleniowych i doradczych - jako spełnienia warunku wymaganego minimalnego poziomu wkładu własnego (nie mniej niż 10%) odnoszonego do wartości wydatków kwalifikowanych projektu, wskazuje na naruszenie w rozpatrywanej sprawie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zakresie powinności przeprowadzenia przez PARP wyboru projektów w sposób przejrzysty oraz rzetelny.
Sąd nie kwestionuje przy tym powołanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie udzielenia przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja i Rozwój 2014-2020 (określających m. in. w § 7 kwestie zaliczania poszczególnych wydatków do wydatków kwalifikowalnych oraz podstaw wyliczania i wielkości pomocy de minimis udzielanej mikroprzedsiębiorstwom, małym lub średnim przedsiębiorstwom), czy też regulacji Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych PO WER 2014-2020 wskazujących maksymalną procentową wysokość dofinansowania całkowitego wydatków kwalifikowalnych na poziomie 90%. Powołane regulacje nie zwalniały PARP z obowiązku przeprowadzenia wyboru projektów w sposób przejrzysty i rzetelny, zgodny z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Ocena projektu Skarżącej nie spełniała powyższych wymogów, ponieważ (co zostało wykazane powyżej) opis spornego kryterium (tożsamy z opisem w Regulaminie konkursu) w zakresie spełnienia wymogu posiadania wkładu własnego w projekcie, nie był przejrzysty co miało wpływ na wynik oceny.
Sąd podziela stanowisko Skarżącej, wskazujące (w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych), że organy działając w zgodzie z zasadą przejrzystości, muszą ustanowić jednoznaczne warunki i zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektów oraz, że uczestnik takiego postepowania nie może ponosić konsekwencji nieprecyzyjnych regulacji.
Wobec powyższego, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, ocena przedmiotowego projektu dokonana przez PARP została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Ponownie rozpatrując sprawę PARP zobligowany będzie do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowe orzekła jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.