Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 15 czerwca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3873/15

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę [...] – Miasto na prawach powiatu (dalej: Skarżący, Odwołujący, Beneficjent) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju (Instytucja Zarządzająca, IZ POKL) z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Ośrodka Rozwoju Edukacji (Instytucja Pośrednicząca) z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] dotyczącej określenia do zwrotu kwoty dofinansowania w wysokości 46 324,27 zł (słownie: czterdzieści sześć tysięcy trzysta dwadzieścia cztery złotych 27/100) wraz z odsetkami.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Skarżący na podstawie umowy z dnia [...] października 2013 r., zawartej z Ośrodkiem Rozwoju Edukacji realizował projekt pt. " [...]", (nr U[...]). Głównym celem realizowanego w okresie od 1 sierpnia 2013 r. do 30 czerwca 2015 r., projektu było podniesienie jakości funkcjonowania systemu doskonalenia nauczycieli w szkołach i przedszkolach z terenu powiatu m. [...], poprzez stworzenie planów wspomagania spójnych z rozwojem szkół w obszarach wymagających szczególnego wsparcia. Projekt realizowany był w partnerstwie z Biurem Rozwoju Aktywności Społecznej R. J. z siedzibą w [...]u (dalej jako Partner).

W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie zatrudniania personelu projektu.

Ośrodek Rozwoju Edukacji w Warszawie w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. przesłał do Skarżącego notę o nieprawidłowości oraz wezwał do zwrotu środków w wysokości 46 374,27 zł, a następnie - wobec braku zwrotu środków - w dniu 25 marca 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków. Następnie organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. - wydaną na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 207 ust. 9 i ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz w zw. z § 3 ust. 4 pkt 7 Porozumienia nr POKL/P3/IP2/2G11/1 z dnia 25 lipca 2011 r. (z późn. zm.), w sprawie dofinansowania poddziałania 3.3.2 "Efektywny system kształcenia i doskonalenia nauczycieli - projekty konkursowe", poddziałania 3.3.4 "Modernizacja treści i metod kształcenia - projekty konkursowe" oraz poddziałania 3.4.3 "Upowszechnianie uczenia się przez całe życie - projekty konkursowe" oraz Działania 3.5 "Kompleksowe wspomaganie rozwoju szkół" w ramach PO KL – określił kwotę dofinansowania do zwrotu w ramach tego projektu w wysokości 46 374,27 zł wraz z odsetkami wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniach 8-9 września 2014 r. została przeprowadzona kontrola planowa realizacji projektu w siedzibie Partnera. Podczas przeprowadzania czynności kontrolnych stwierdzono, że podczas realizacji projektu doszło do nieprawidłowości w obszarze zatrudniania personelu. Partner zawarł z R. K. w ramach kontrolowanego projektu umowę o pracę na czas określony od dnia 1 sierpnia 2013 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. na stanowisku Starszego specjalisty ds. merytorycznych i organizacyjnych. W trakcie kontroli ustalono, że Partner zaangażował również R. K. w ramach umowy zlecenia nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. do innego realizowanego przez siebie projektu pn. "NAUTiLUS Nowoczesna Akademia Umiejętności Trenerskich i Liderów Umiejętności Społecznych". Organ I instancji uznał, że Partner zatrudniając R. K. na umowę o pracę do kontrolowanego projektu, gdy wcześniej zaangażował R. K. w ramach umowy zlecenia do innego realizowanego przez siebie projektu, czym naruszył Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL z dnia 1 lipca 2013 r. (dalej jako Wytyczne).

Odwołaniem z dnia 9 czerwca 2015 r. Beneficjent zaskarżył w całości decyzję organu I instancji i wniósł o jej uchylenie w całości.

W następstwie złożonego odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Ośrodka Rozwoju Edukacji z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] dotyczącej określenia do zwrotu kwoty dofinansowania.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu Partner zaplanował zatrudnienie Starszego specjalisty ds. merytorycznych i organizacyjnych w ramach umowy o pracę na 3/4 etatu z wynagrodzeniem w wysokości 4 750,00 zł miesięcznie (109 250,00 zł za cały okres realizacji projektu). W dniu 1 sierpnia 2013 r. Partner zawarł umowę o pracę z R. K. na 3/4 etatu za wynagrodzeniem w wysokości 3 934,07 zł brutto miesięcznie. Zakres obowiązków R. K. był następujący:

1. 1. Merytoryczne wsparcie Szkolnych Organizatorów Rozwoju Edukacji;
2. 2. Odpowiedzialność oraz monitoring procesu realizacji rocznego planu wspomagania poszczególnych placówek;
3. 3. Odpowiedzialność i nadzór funkcjonowania sieci współpracy;
4. 4. Nadzór nad realizacją ofert doskonalenia przez placówki objęte wsparciem;
5. 5. Nadzór nad funkcjonowaniem Grupy Monitorującej, realizacją Powiatowego Planu Wspomagania;
6. 6. Wybór odpowiednich programów szkoleń;
7. 7. Monitoring procesów szkoleniowych;
8. 8. Wybór i nadzór nad kadrą trenerską i specjalistami z obszarów problemowych;
9. 9. Odpowiedzialność za realizację projektu zgodnie z harmonogramem projektu, budżetem oraz zgodnie z wszelką dokumentacją z zakresu realizacji projektów współfinansowanych ze środków UE, w szczególności z Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki;
10. 10. Przygotowywanie sprawozdań, dokumentów itp. w odpowiedzi na bieżące potrzeby projektu - zlecone przez bezpośredniego przełożonego;
11. 11. Proponowanie i wdrażanie nowych rozwiązań w projekcie;
12. 12. Prowadzenie usług na najwyższym poziomie;
13. 13. Wykonywanie przedmiotu Umowy z należytą starannością;
14. 14. Reprezentowanie firmy i promowanie projektu na zewnątrz;
15. 15. Dbałość o dobre imię firmy;
16. 16. Inne zadania zlecone przez bezpośredniego przełożonego i właściciela firmy lub osoby przez niego wyznaczonej.

Organ podkreślił przy tym, że momencie zawarcia umowy o pracę R. K. wykonywał zlecenie dla Partnera na podstawie umowy zlecenia nr [...] z dnia 28 lutego 2013 r. - zawartej w ramach realizacji projektu w partnerstwie z [...] oraz [...] pn. "[...] " ([...]). Na podstawie ww. umowy Partner zlecił R. K. wykonanie usługi polegającej na kontakcie z partnerem ponadnarodowym, w celu prawidłowej realizacji zadań założonych w projekcie, tj. głównie udział w wizytach studyjnych we [...], pomoc przy organizacji wizyt studyjnych (kontakt z partnerem ponadnarodowym), udział w spotkaniach grupy roboczej - tłumaczenie ustne oraz współpraca merytoryczna podczas spotkań on-line (np. przy wykorzystaniu Skype); udział w szkoleniu podczas 16-dniowego wyjazdu do [...] przygotowującego do zawodu trenera Story Tellingu - tłumaczenie ustne podczas szkoleń; współpraca w zakresie działań merytorycznych w trakcie realizacji szkoleń; współpraca merytoryczna dotycząca organizacji konferencji w ramach projektu oraz w trakcie realizacji projektu mająca na celu implementację metody Story Tellingu do polskich warunków w edukacji. Powyższa umowa obowiązywała od 1 marca 2013 r. do 31 grudnia 2014 r.

W związku z powyższym, w opinii IZ PO KL doszło do naruszenia podrozdz. 4.5. sekcja 1 pkt 2 Wytycznych, który stanowi: "Umowa o pracę z osobą stanowiącą personel projektu obejmuje wszystkie zadania wykonywane przez tę osobę w ramach projektu lub projektów realizowanych przez Beneficjenta, co jest odpowiednio udokumentowane zgodnie z pkt 1 lit. c". Wskazano, że osoby zaangażowane do realizacji zadań w ramach projektu, które osobiście wykonują w nim zadania, w szczególności osoby zatrudnione na podstawie stosunku pracy lub stosunku cywilnoprawnego, osoby fizyczne, prowadzące działalność gospodarczą, osoby współpracujące w rozumieniu ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 205, poz. 1585, z późn.zm.) oraz osoby wykonujące świadczenia w formie wolontariatu stanowią personel projektu. W niniejszym stanie faktycznym nie ulegało wątpliwości – zdaniem organu odwoławczego - że R. K. był personelem projektu "[...] " na podstawie umowy zlecenia nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r.

W ocenie Ministra podpisanie z R. K. umowy o pracę z dnia 1 sierpnia 2013 r., przy jednoczesnym utrzymaniu w obrocie prawnym umowy zlecenia, stanowiło naruszenie ww. zapisów Wytycznych, które wyraźnie zakazują angażowania personelu projektów w oparciu o dwie różne formy zaangażowania.

Powyższe ustalenie jest kluczowe dla uznania, iż sposób zlecenia zadań realizowanych przez ww. osoby na rzecz zaskarżonego projektu podlegał wymogom Wytycznych rozdz. 4.5.1 pkt 2. Wszystkie zadania, zarówno te realizowane w ramach umowy o pracę, jak również te realizowane w ramach umowy zlecenia, powinny były być uwzględnione w ramach umowy o pracę zawieranej w momencie realizacji zlecenia.

Jednocześnie IZ PO KL podkreśliło, że zapis w rozdz. 4.5.2, mówiący że: "Stosunek cywilnoprawny pkt 1, zgodnie z którym kwalifikowanie wydatków poniesionych na wynagrodzenie osoby zaangażowanej do projektu na podstawie umowy cywilnoprawnej, która jest jednocześnie pracownikiem beneficjenta zatrudnionym na podstawie stosunku pracy, jest możliwe wyłącznie w uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy charakter zadań wyklucza możliwość ich realizacji w ramach stosunku pracy, o ile spełnione są łącznie następujące warunki:

1. a) jest to zgodne z przepisami krajowymi (tj. praca wykonywana w ramach umowy cywilnoprawnej jest rodzajowo różna od pracy wykonywanej na podstawie stosunku pracy, chyba że przepisy pragmatyk służbowych stanowią odrębnie);
2. b) zakres zadań w ramach umowy cywilnoprawnej jest precyzyjnie określony;
3. c) zaangażowanie w ramach stosunku pracy pozwala na efektywne wykonywanie zadań w ramach umowy cywilnoprawnej;
4. d) osoba ta prowadzi ewidencję godzin pracy zaangażowanych w realizację zadań w ramach umowy cywilnoprawnej" ma zastosowanie wyłącznie do sytuacji osób, które nie są personelem projektu zaangażowanym na podstawie stosunku pracy.

Minister zauważył ponadto, że wszystkie zapisy Wytycznych należy czytać łącznie. W kontekście zaskarżonej decyzji w ocenie organu oznacza to, iż dopuszczalne jest zatrudnienie do projektu w ramach umowy cywilnoprawnej pracownika Odwołującego zatrudnionego na umowę o pracę, niemniej z zastrzeżeniem warunków określonych w rozdz. 4.5.1 i 4.5.2 Wytycznych. Zatem nie dotyczy to osób zaangażowanych do projektu w ramach umowy o pracę, którym dodatkowo zlecono zadania związane z realizacją tego samego projektu lub innych projektów PO KL realizowanych przez Beneficjenta. Dotyczy to bowiem osób zaangażowanych w ramach umowy o pracę tylko i wyłącznie poza projektami PO KL.

Organ również podkreślił, że nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, że R. K. nie był pracownikiem Partnera przed zawarciem umowy o pracę z dnia 1 sierpnia 2013 r. - a łączył go jedynie z Partnerem stosunek cywilnoprawny - bowiem zapisy podrozdz. 4.5.2 Wytycznych mówią o personelu projektu, a R. K. - w ocenie Ministra - niewątpliwie stanowił personel projektu.

Niezastosowanie się do wymogu Rozdziału 4, Podrozdziału 5, Sekcji 1 pkt 2 Wytycznych - zdaniem organu odwoławczego - oznacza naruszenie Wytycznych w ww. zakresie, jak również rozdz. 3.1 Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków pkt 11 i), który stanowi, że "wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają następujące warunki (...) zostały poniesione zgodnie z zasadami określonymi w Wytycznych".

Jednocześnie naruszenie Wytycznych stanowi naruszenie umowy o dofinansowanie § 3 pkt 4, a tym samym procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. i art. 207 u.f.p.

Ponadto w ocenie Ministra kwotę wydatków uznanych za niekwalifikowalne w ramach projektu należy uznać za nieprawidłowość w rozumieniu rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. W ramach PO KL jako nieprawidłowość należy bowiem traktować wszelkie naruszenie przepisów prawa wspólnotowego lub prawa krajowego lub zapisów umowy o dofinansowanie wynikające z działania lub zaniechania ze strony beneficjenta, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w ogólnym budżecie Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Beneficjent rozliczył niekwalifikowalny wydatek w ramach projektu współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, co stanowi o szkodzie finansowej w ogólnym budżecie Unii Europejskiej. Wskazano, że niekwalifikowalność wydatku wynika z działania Beneficjenta, które spowodowało naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.

Organ odwoławczy przychylił się tym samym do stanowiska organu I instancji w zakresie naruszenia przez Odwołującego zapisów Rozdziału 4, Podrozdziału 5, Sekcji 1 pkt 2 Wytycznych i zwrotu kwoty 46 374,27 zł rozliczonej we wnioskach o płatność nr [...],[...],[...],[...]. Zaznaczono, że na ww. kwotę do zwrotu składa się kwota w wysokości 43 340,44 zł (rozliczona ww. wnioskach o płatność), stanowiąca pełen koszt wynagrodzenia R. K. wypłacanego w okresie od sierpnia 2013 r. do maja 2014 r. oraz kwota w wysokości 3 033,83 zł, która podlega zwrotowi ze względu na ryczałtowe rozliczanie kosztów pośrednich przez Odwołującego.

Zgodnie z podrodz. 4.4 pkt 3 lit. a tir. iv Wytycznych koszty pośrednie mogą być rozliczane ryczałtem w wysokości 7% kosztów bezpośrednich - w przypadku projektów o wartości powyżej 1 mln zł do 2 mln zł włącznie (wartość projektu "Zmodernizowany system doskonalenia nauczycieli i wspomagania szkół oraz przedszkoli w powiecie m. [...]" to 1 851 669,78 zł). Na wysokość kosztów pośrednich rozliczanych ryczałtem mają wpływ nie tylko koszty bezpośrednie wykazane we wnioskach o płatność, lecz również wszelkiego rodzaju pomniejszenia, które są dokonywane w ramach projektu, np. korekty finansowe (podrodz. 4.4 pkt 4 Wytycznych).

W związku z powyższym uznanie 43 340,44 zł, stanowiących część wynagrodzenia R. K. (rozliczanego w ramach kosztów bezpośrednich) skutkowało odpowiednim pomniejszeniem kosztów pośrednich rozliczanych ryczałtem - 7% x 43 340,44 zł = 3 033,83 zł. Zdaniem IZ PO KL ww. kwota została obliczona w sposób prawidłowy.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. została skierowana skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą to zaskarżono tę decyzję w całości, wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów.

Skarżący przedmiotowej decyzji zarzucił naruszenie:

1. 1) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, a to:
2. a) art. 6 oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej, poprzez wydanie decyzji, pomimo braku podstaw faktycznych do jej wydania;
3. b) art. 8 k.p.a. poprzez nie działanie organu w sposób budzący zaufanie stron postępowania do władzy publicznej;
4. c) art. 7 w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w tendencyjnej i nieobiektywnej ocenie materiału dowodowego sprawy, skutkującej przyjęciem, że Gmina [...] naruszyła procedury określone w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych;
5. d) art. 8 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w wyniku czego wydatki związane z wynagrodzeniem R. K., wynikające ze stosunku pracy, uznano za niekwalifikowalne;
6. e) art 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do okoliczności podniesionych przez Skarżącego, w szczególności przez niewystarczające uzasadnienie rozstrzygnięcia, niewskazanie przyczyn odmowy wiarygodności i mocy dowodowej twierdzeniom przedstawionym przez Stronę skarżącą w odwołaniu z dnia 9 czerwca 2015 r.;
7. 2) przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik postępowania, a to:
8. a) art. 184 u.f.p. poprzez błędne przyjęcie naruszenia procedur określonych w powołanym przepisie;
9. b) art. 207 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 207 ust. 9 u.f.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu, do którego to doszło wskutek uznania przez organ, że Skarżący wykorzystał środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedury obowiązującej przy ich wykorzystaniu;
10. 3) Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 1 lipca 2013 r., w zakresie kwalifikowania wydatków tj. podrozdziału 2.3. pkt 6, podrozdziału 4.1. pkt 4, podrozdziału 4.5 pkt 7, podrozdziału 4.5. sekcja 1.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko oraz argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1. 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

1. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
2. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm., dalej: u.f.p.) oraz zasady udzielania dofinansowań w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, mające zastosowanie w tym konkursie.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju i przedstawiony w części historycznej uzasadnienia uznaje za ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji.

Przede wszystkim sporne między stronami jest to, czy wydatki poniesione na wynagrodzenie pracownika Partnera, zatrudnionego w oparciu o umowę o pracę, w sytuacji, gdy osoba ta jest jednocześnie osobą wykonującą zadania wynikające z zawartej z Partnerem Beneficjenta umowy cywilnoprawnej w ramach wspólnie realizowanego projektu POKL, wykonującą w zakresie tej umowy określone nią obowiązki w ramach innych projektów, stanowią wydatki kwalifikowane, czy też nimi nie są – jak twierdzi organ.

Zdaniem Sądu stanowisko organu w tym względzie jest trafne.

Przede wszystkim należy przypomnieć, co zostało ustalone przez organ, i co nie budzi sporu, że projekt pn. "[...] ", (nr [...]) realizowany był w oparciu o umowę o dofinansowanie z dnia [...] października 2013 r., zawartą przez Gminę [...] - jako Beneficjentem - z Ośrodkiem Rozwoju Edukacji w Warszawie.

Bezsporne jest również to, że projekt ten realizowany był w ramach zawartej w dniu [...] sierpnia 2013 r. umowy partnerskiej. Zapisy umowy stanowiły, że Beneficjent był Liderem projektu a nadto określały sposób realizacji umowy, obowiązki stron umowy, sposób reprezentacji jej stron jak również uprawnienie Lidera do jej podpisania ze skutkiem obowiązywania umowy dla Beneficjenta (Lidera) i partnerów. Mając powyższe na względzie należy zatem zauważyć, że postanowienia umowy o dofinansowanie były wiążące dla stron, które ją realizowały i które zobligowane były do stosowania obowiązujących uregulowań prawnych, w tym aktualnych Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach POKL – za co odpowiadał Beneficjent.

Z zapisu zawartego w podrozdziale 2.3 – Podrozdział 3 - Słowniczek Wytycznych z dnia 1 lipca 2013 r. (właściwych dla tego projektu) w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach POKL, w pkt 6 wskazano, że personel projektu, są to osoby zaangażowane do realizacji zadań w ramach projektu, które osobiście wykonują zadania w ramach projektu, tj. w szczególności osoby zatrudnione na podstawie stosunku pracy lub stosunku cywilnoprawnego, osoby samozatrudnione, osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, osoby współpracujące w rozumieniu ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, z późn. zm.) oraz osoby wykonujące świadczenia w formie wolontariatu. Nadto w pkt 13 określono, że wydatek kwalifikowalny – to wydatek spełniający warunki umożliwiające jego całkowite lub częściowe pokrycie środkami przeznaczonymi na realizację POKL.

Przedmiotowe Wytyczne mają zastosowanie w sprawie, zgodnie z treścią § 1 pkt 6 i § 3 pkt 4 umowy z dnia [...] października 2013 r., odnoszącej się m.in. do wydatkowania środków przyznanych Beneficjentowi na realizację przedmiotowego projektu.

Zgodnie z treścią zapisów wspomnianych Wytycznych 4.5 Podrozdział 5 – Koszty związane z angażowaniem personelu 4.5.1 Sekcja 1 – Stosunek pracy zostały określone w sposób następujący:

"1) W przypadku zatrudniania personelu na podstawie stosunku pracy, wydatki na wynagrodzenie personelu są kwalifikowalne, jeżeli są spełnione łącznie następujące warunki:

1. a) pracownik jest zatrudniony lub oddelegowany w celu realizacji zadań związanych bezpośrednio z wdrażaniem projektu;
2. b) okres zatrudnienia lub oddelegowania jest kwalifikowalny wyłącznie do końcowej daty kwalifikowania wydatków wyznaczonej w umowie o dofinansowanie projektu; powyższe nie oznacza, że stosunek pracy nie może trwać dłużej niż okres realizacji projektu;
3. c) zatrudnienie lub oddelegowanie do pełnienia zadań związanych z realizacją projektu jest odpowiednio udokumentowane postanowieniami umowy o pracę lub zakresem czynności służbowych pracownika lub opisem stanowiska pracy; przez odpowiednie udokumentowanie należy rozumieć m.in. wskazanie w ww. dokumentach wszystkich zadań, które dana osoba będzie wykonywała w ramach projektu.
4. 2) Umowa o pracę z osobą stanowiącą personel projektu obejmuje wszystkie zadania wykonywane przez tą osobę w ramach projektu lub projektów realizowanych przez Beneficjenta, co jest odpowiednio udokumentowane zgodnie z pkt 1 lit. c."

Zapisy 4.5.2 Sekcja 2 – Stosunek cywilnoprawny Wytycznych stanowią natomiast m.in. że:

"1) Wydatki poniesione na wynagrodzenie personelu zaangażowanego na podstawie stosunku cywilnoprawnego są kwalifikowalne, z zastrzeżeniem podrozdziału 4.5 oraz zasad określonych w niniejszej sekcji.

1. 2) Kwalifikowanie wydatków poniesionych na wynagrodzenie osoby zaangażowanej do projektu na podstawie umowy cywilnoprawnej, która jest jednocześnie pracownikiem Beneficjenta zatrudnionym na podstawie stosunku pracy, jest możliwe wyłącznie w uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy charakter zadań wyklucza możliwość ich realizacji w ramach stosunku pracy, o ile spełnione są łącznie następujące warunki:
2. a) jest to zgodne z przepisami krajowymi;
3. b) zakres zadań w ramach umowy cywilnoprawnej jest precyzyjnie określony;
4. c) zaangażowanie w ramach stosunku pracy pozwala na efektywne wykonywanie zadań w ramach umowy cywilnoprawnej;
5. d) osoba ta prowadzi ewidencję godzin pracy zaangażowanych w realizację zadań w ramach umowy cywilnoprawnej".

Powyższe zapisy w odniesieniu do zatrudniania stanowią - zdaniem Sądu - że w sytuacji pracownika Beneficjenta zatrudnionego na podstawie umowy o pracę (niezależnie od tego, czy został zatrudniony dla potrzeb projektu, czy też będąc uprzednio pracownikiem został do niego oddelegowany, czy też był uprzednio zaangażowany na podstawie umowy cywilnoprawnej), który ma wykonywać w ramach projektu jako jego personel powierzone mu zadania, wszystkie te zadania bez względu na to, czy dotyczą jednego czy też większej ilości projektów Beneficjenta, muszą być wykonywane wyłącznie na podstawie tej umowy.

Przy takim wymogu Wytycznych dotyczącym personelu projektu zatrudnionego na podstawie umowy o pracę przez Beneficjenta, zapis dotyczący możliwości zatrudniania jego pracowników zatrudnionych w oparciu o umowę o pracę, czy też na podstawie umów cywilnoprawnych celem wykonywania zadań w projekcie, dotyczy wprawdzie pracowników Beneficjenta ale tylko tych, których umowy o pracę i powierzone w ramach tych umów zadania, nie dotyczą zadań projektu. Należy bowiem podkreślić, że istnieją sytuacje, w których Beneficjent (w tym przypadku chodzi o Partnera) zatrudnia personel projektu, a zarazem zatrudnione są u niego osoby będące jego pracownikami, które nie stanowią personelu projektu, wykonując na jego rzecz obowiązki wynikające z jego pozaprojektowej działalności. W takim przypadku w odniesieniu do tych osób możliwe jest ich zatrudnienie na podstawie umowy cywilnoprawnej do wykonania zadań związanych z realizacją projektu lub projektów pod warunkiem, że spełnione będą warunki o jakich mowa jest w podrozdziale 4.5.2 sekcja 2 pkt 1 i 2 Wytycznych.

Odmienne rozumienie przytoczonych zapisów 4.5.1 i 4.5.2 Wytycznych, które należy odczytywać łącznie, czyniłoby niezrozumiałym wyraźny zapis dotyczący konieczności wykonywania przez pracowników Beneficjenta zatrudnionych jako personel projektu na podstawie umowy o pracę celem wykonywania zadań projektu - wszystkich tych zadań w ramach tej umowy.

W rozpoznawanej sprawie prawidłowe byłoby zatem działanie Partnera polegające na tym, że z chwilą zatrudnienia R. K. przy kolejnym projekcie, Partner winien obowiązującą między nim a tym pracownikiem umowę cywilnoprawną przekształcić w umowę o pracę, ze zwiększonym zakresem obowiązków, w ramach której pracownik obsługiwałby obydwa projekty.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że zasady zatrudnienia przyjęte przez Partnera - co ma skutek dla odpowiedzialności Beneficjenta - przy realizacji projektu pn. "[...] ", w odniesieniu do pracownika R. K., zaangażowanego przy innym projekcie w oparciu o umowę cywilnoprawną, stanowią naruszenie zasad określonych w Wytycznych.

Takie rozumienie treści przytaczanych zapisów Wytycznych powoduje, że wydatki poniesione w ramach umowy o pracę są niekwalifikowane w myśl rozdziału 3 podrozdziału 3.1 pkt 1- Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków, w którym pod literą i ppkt ii wskazano, że wydatki są kwalifikowane, o ile zostały poniesione zgodnie z zasadami określonymi w Wytycznych.

Art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1. 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2. 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,
3. 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
4. - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9,

Jednocześnie ust. 8 tego artykułu stanowi, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust.1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do:

1. 1) zwrotu środków lub
2. 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.

W ust. 9 tego artykułu stwierdzono zaś, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.

Należy przy tym wskazać, że wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania inne niż te, na które środki były przyznane. Chodzi o sfinansowane zadania będące poza zakresem rzeczowym projektu, na który środki zostały przekazane, wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu, nieprzyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne. Przeznaczenie oznacza określenie z góry celu, któremu ma służyć dana rzecz, przekazanie dla kogoś, na czyjś użytek, zastosowanie.

Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu, zawieranej na podstawie art. 206 u.f.p., w szczególności w zakresie zamówień publicznych.

Środkami pobranymi w nadmiernej wysokości są środki otrzymane w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, w szczególności zaliczki niewykorzystanej w całości przez beneficjenta. Środkami nienależnymi są środki udzielone bez podstawy prawnej np. przyznane na podstawie dokumentu potwierdzającego nieprawdę, przyznane beneficjentowi podlegającemu wykluczeniu z możliwości otrzymania środków, refundujące wydatki poniesione przed datą kwalifikowalności lub uprzednio zrefundowane ze środków publicznych (patrz: L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 207 ustawy o finansach publicznych, ABC 2011).

Jak już to wcześniej wskazywano, obowiązek stosowania zapisów Wytycznych został wprost zapisany w umowie z [...] października 2013 r., zatem brak ich właściwego zastosowania stanowi naruszenie umowy, co powoduje, że zgodnie z jej § 13 ust. 1 pkt 2 należy uznać środki przekazane na wynagrodzenie z tytułu umowy o pracę (jako zawartej w czasie trwania umowy cywilnoprawnej) za niekwalifikowane.

Należy przy tym stwierdzić, że umowa o dofinansowanie stanowi procedurę, a zatem dotyczy jej zapis art. 184 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r., ze skutkiem wskazanym w tym przepisie. Sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały na ten aspekt rozumienia treści tego przepisu, a Sąd podziela w tym względzie tak wyrażony pogląd (patrz: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12 - dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.gov.pl).

Wskazywane naruszenia stanowią naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o których mowa w art. 184 u.f.p. Spełniona zatem została dyspozycja normy z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zgodnie z którą w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków.

Nadto w myśl umowy Skarżący zobowiązał się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej, jak dla zaległości podatkowych, jeśli zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest przez Beneficjenta wykorzystane z naruszeniem cyt. powyżej procedur.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że zasadne stało się żądanie organów dotyczące zwrotu wypłaconych środków wraz z odsetkami w kwocie wskazanej w decyzji organu I instancji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja - wbrew zarzutom skargi - nie narusza wskazywanych w skardze przepisów prawa, wykładnia art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ustawy o finansach publicznych była prawidłowa, a ich zastosowanie w związku z treścią 4.5 Wytycznych i treścią umowy zostało dokonane właściwie.

Niezasadnym jest w ocenie Sądu również zarzut odnoszący się do naruszenia przez organ Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL z dnia 1 lipca 2013 r., w zakresie kwalifikowania wydatków tj. podrozdziału 2.3. pkt 6, podrozdziału 4.1. pkt 4, podrozdziału 4.5 pkt 7, podrozdziału 4.5. sekcja 1.

Zarzut ten nie może zostać uwzględniony z uwagi na to, że – jak to słusznie wskazał w odpowiedzi na skargę Minister - naruszenie ogólnej zasady angażowania personelu wyklucza możliwość skorzystania przez Skarżącego z powyższego zapisu, gdyż podstawą uznania wydatków za kwalifikowalne jest łączne spełnienie warunków wskazanych w Wytycznych (3.1. Podrozdział 1 pkt 1). Tym samym wydatek nie może być uznany za kwalifikowany, jeżeli jest zgodny z jednym zapisem Wytycznych, a jednocześnie niezgodnym z innym. W tym kontekście bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje zaniechanie przeanalizowania jakości usług/zadań wykonywanych przez zaangażowanego pracownika. Na stwierdzenie naruszenia Wytycznych nie ma bowiem wpływu zawinienie, czy jakość wykonywanych zadań, bowiem w myśl cyt. przepisów z samym faktem naruszenia związane są określone konsekwencje bez możliwości ich oceny.

Sąd uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Strony skarżącej. Spowodowało to – zdaniem Sądu - brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych k.p.a., w tym wskazywanych przez Skarżącego w treści skargi, jak również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. Odmienna ocena materiału dowodowego, niż jak to chciałaby Strona skarżąca, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Tym samym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi odnoszące się do kwestii nieprzeprowadzenia w pełni przez organ postępowania dowodowego odnośnie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ w wyczerpujący sposób zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, zaskarżona decyzja zawiera ponadto wszystkie elementy przewidziane przepisami procedury administracyjnej, uzasadnienie zawiera szczegółowe wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.