Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu I. sp. z o.o. spółka komandytowa we W. (dalej: strona, spółka lub skarżąca) jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] listopada 2019 r. nr mocą której uchylono w całości decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes Zarządu lub organ I instancji) z [...] maja 2018 r. znak [...]; L.dz. [...] nakazującą stronie zwrot środków Funduszu przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z [...] maja 2018 r. Prezes Zarządu nakazał stronie zwrot w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, środków Funduszu przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okres sprawozdawczy: listopad 2008 r. w kwocie 1.352,81 zł.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że deklaracji Wn-D za okres sprawozdawczy listopada 2008 r. odpowiada deklaracja rozliczeniowa (w ZUS) za okres grudzień 2008 r. Prezes Zarządu stwierdził, że ustalił w ZUS, iż składki na ubezpieczenia społeczne za ten okres strona uregulowała w całości w dniach 12 września, 14 października, 14 listopada 2008 r., 14 i 15 stycznia 2009 r. oraz po terminie w dniach: 15 czerwca i 15 lipca 2009 r.
Organ I instancji przywołał treść art. 25a ust. 4 ustawy o rehabilitacji w brzmieniu wówczas obowiązującym i wskazał, że jednym z warunków uzyskania refundacji składek jest terminowe ich opłacenie w całości przez pracodawcę. Natomiast w sprawie spółka opłaciła składki po ustawowym terminie i dlatego też konieczne stało się nakazanie ich zwrotu.
W wyniku rozpoznania odwołania Minister decyzją z [...] listopada 2019 r. uchylił decyzję Prezesa Zarządu z [...] maja 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: kpa) w zw. z art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji).
Organ II instancji stwierdził, że ustawodawca w art. 25a ust. 4 ustawy o rehabilitacji nie ustanowił warunku odnoszącego się do opłacania kosztów płacy za pracowników niebędących osobami niepełnosprawnymi, czy pracowników niepełnosprawnych, na których pracodawca nie wnioskował o refundację składek.
Należało więc, w jego ocenie, uwzględnić termin poniesionych przez pracodawcę kosztów płacy, które związane są tylko z wynagrodzeniem osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 25a ust. 4 ustawy o rehabilitacji i wynikają ze złożonego przez spółkę wniosku o refundację Wn-U za okres objęty zaskarżoną decyzją.
Zdaniem Ministra Prezes Zarządu nie ustalił, czy strona poniosła koszty płacy pracownika niepełnosprawnego z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów przekraczających 14 dni (w uzasadnieniu decyzji wskazano, że sąd w jednym z wyroków nie podzielił stanowiska organu, iż art. 26a ust. 1a1 ust. 3 ustawy o rehabilitacji nie może zostać zastosowany w sprawie dotyczącej zwrotu refundacji składek na ubezpieczenie społeczne osób niepełnosprawnych przekazanej na podstawie art. 25a ust. 4 ustawy o rehabilitacji). W ocenie organu odwoławczego, Prezes Zarządu dokonując analizy nieprawidłowości dotyczących kosztów płacy, powinien również uwzględnić nowe brzmienie przepisu art. 26a, tj. dodany w nim ust. 1a2 ustawy o rehabilitacji stanowiący, że kwota miesięcznych należnych składek, o których mowa w art. 2 pkt 4a opłaconych z uchybieniem terminu, o którym mowa w ust. 1a1 pkt 3, nie może przekroczyć wysokości 2% składek należnych za dany miesiąc.
Organ powinien ustalić należną wysokość składek na ubezpieczenia społeczne od wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych a następnie, w jakiej wysokości została terminowo pokryta.
Tym samym, zdaniem Ministra doszło do sytuacji, w której organ I instancji, nie wyjaśniając dostatecznie sprawy terminowego opłacenia składek za pracowników niepełnosprawnych oraz przyczyn ponownego nakazu zwrotu dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za ten sam okres, naruszył sformułowane w art. 7, 77 i 11 kpa zasady postępowania administracyjnego oraz art. 26a ust.1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji.
W ocenie organu odwoławczego, brak było podstaw do orzeczenia merytorycznego w sytuacji gdy wadliwie przeprowadzone zostało przez organ I instancji postępowanie. Ponadto organ odwoławczy stosując art. 138 § 2a kpa stwierdził, że w sprawie konieczne jest dokonanie prawidłowej wykładni przepisów prawa, co w konsekwencji spowodowało, iż organ odwoławczy nakazał organowi I instancji stosowanie do instytucji przedawnienia przepisów rozporządzenia Rady (WE) Nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (Dz. U. UE L Nr 83 z dnia 27 marca 1999 r., dalej: rozporządzenie 659/1999), a w szczególności art. 15, który wskazuje na 10 letni termin przedawnienia.
W sprzeciwie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 138 § 2 zdanie in fine kpa przez wydanie przez Ministra decyzji uchylającej w całości zaskarżoną decyzję Prezesa Zarządu z [...] maja 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem strony Minister wydał ww. decyzję kasatoryjną mimo że z okoliczności sprawy bezsprzeczne wynikało, iż w momencie wszczęcia przez organ I instancji postępowania administracyjnego w 2016 r. skutecznie upłynął okres przedawnienia hipotetycznego roszczenia PFRON (upływ okresu przedawnienia z dniem 1 stycznia 2015 r.);
- 2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa oraz w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 i art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm., dalej: op), art. 45 § 1 oraz § 2a ustawy o rehabilitacji oraz w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 9 pkt 9, art. 60 ust. 1 i art. 67 ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm., dalej: ufp) przez brak wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2018 r. (powinno być z 11 maja 2018 r. – dopisek sądu) i umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sprzeciw jest zasadny.
Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji objętej sprzeciwem przypomnieć należy, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: ppsa) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Zakres kontroli sadowoadministracyjnej w niniejszej sprawie określony został w art. 64e ppsa. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa.
Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny. Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania, określonych w art. 138 § 2 kpa.
Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby – kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie – odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.
Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Pamiętać jednakże należy, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji.
Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć, nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca bowiem do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji w omawianym aspekcie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 maja 2017 r. o sygn. akt I OSK 2219/15; z 21 lutego 2012 r. o sygn. akt II GSK 9/11 oraz z 26 października 2010 r. o sygn. akt II OSK 1644/09; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać także należy, że polski ustawodawca w art. 138 § 2a kpa wskazał, że jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.
Z przepisu tego organ odwoławczy skorzystał i nakazał organowi I instancji stosować 10 letni okres przedawnienia na podstawie art. 15 rozporządzenia 659/1999. Zatem ta wykładnia przepisów praw także będzie przedmiotem kontroli przez sąd.
Mając na uwadze powyższe regulacje, stwierdzić należy, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 kpa następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 kpa, uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji.
Podkreślić przy tym trzeba, iż w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności – jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji było dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.
Przesłankami do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest zatem: 1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co więcej samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, nie jest samodzielną przesłanką do wydania decyzji kasatoryjnej, niezbędnym bowiem jest dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Tym samym z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Tego w rozpoznawanej sprawie organ nie uczynił.
Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji.
Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że w sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 kpa, a organ odwoławczy z naruszeniem powyższego przepisu uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy to w jego kompetencji leży ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
W sprawie Minister powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 22 października 2018 r. stwierdził, że do instytucji refundacji składek na ubezpieczenia społeczne osób niepełnosprawnych (art. 25a ust. 3 ustawy o rehabilitacji w brzmieniu na listopad 2008 r.) powinno się stosować przepisy odnoszące się do dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w tym m.in. art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji. Dodatkowo organ odwoławczy w sposób jednoznaczny wypowiedział się, że ustawa o rehabilitacji posługując się pojęciem koszty płacy odnosi je do kosztów płacy poniesionych w związku z zatrudnieniem osób niepełnosprawnych a nie pracowników pełnosprawnych.
Tym samym nakazał organowi I instancji ustalenie, czy strona poniosła koszty płacy pracownika niepełnosprawnego z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów przekraczających 14 dni (art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji).
Ponadto, organ II instancji wyraźnie wskazał, że dokonując analizy nieprawidłowości dotyczących kosztów płacy, organ powinien również uwzględnić nowe brzmienie przepisu art. 26a, tj. dodany w nim ust. 1a2 ustawy o rehabilitacji stanowiący, że kwota miesięcznych należnych składek, o których mowa w art. 2 pkt 4a, opłaconych z uchybieniem terminu, o którym mowa w ust. 1a1 pkt 3, nie może przekroczyć wysokości 2% składek należnych za dany miesiąc. Organ I instancji powinien ustalić należną wysokość składek na ubezpieczenia społeczne od wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych a następnie, w jakiej wysokości została terminowo pokryta.
Mając powyższe na względzie zakres zaleconego przez Ministra postępowania narusza art. 138 § 2 kpa. Innymi słowy zakres zleconego postępowania w żaden sposób nie stał na przeszkodzie do zastosowania przez samego Ministra trybu powołanego w art. 136 kpa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia się przez Ministra do dowodów już zgromadzonych w sprawie, tj. zarówno tych zgromadzonych przez Prezesa Zarządu, jak przede wszystkim dowodów przesłanych przez skarżącą m.in. w odpowiedzi na pismo organu z 11 października 2016 r.
Innymi słowy Minister nie wypowiedział się dlaczego znajdujące się w sprawie dowody są niewystarczające do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Dowody te, pośrednio mogą stanowić podstawę dokonania określonych ustaleń. Przyjmując nawet, za gospodarzem postępowania wyjaśniającego, tj. Ministrem, że dowody znajdujące się w aktach były niewystarczające, to i tak nic nie stało na przeszkodzie, aby to sam organ odwoławczy wystąpił do Centrali ZUS z odpowiednim wnioskiem. To obowiązkiem Ministra jest, w takich sytuacjach przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a nie uchylać się od jego przeprowadzenia poprzez wydanie decyzji kasacyjnej.
Zatem to organ odwoławczy winien wystąpić z takim wnioskiem i po uzyskaniu odpowiedzi przez ZUS winien ustalić, bądź na podstawie tej odpowiedź, bądź też na podstawie innych dowodów, w tym dowodów pośrednich zasadniczą sporną kwestię (poniesienie kosztów płacy pracownika niepełnosprawnego z przekroczeniem wskazanych w ustawie terminów). Mając powyższe na względzie, w ocenie sądu, zakres zleconego postępowanie nie jest znaczny i w żaden sposób nie uchybia art. 136 kpa, a zdecydowanie narusza art. 138 § 2 kpa.
W ocenie sądu, także druga kwestia wymagająca ustalenia nawet w połączeniu z ww. zakresem koniecznym do wyjaśnienia nie mogła doprowadzić organu do wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy bowiem rozpatrując odwołanie strony sam może uwzględnić treść przepisu art. 26a ust. 1a2 ustawy o rehabilitacji stanowiącego, że kwota miesięcznych należnych składek, o których mowa w art. 2 pkt 4a, opłaconych z uchybieniem terminu, o którym mowa w ust. 1a1 pkt 3, nie może przekroczyć wysokości 2% składek należnych za dany miesiąc, a tym samym ustalić należną wysokość składek na ubezpieczenia społeczne od wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych a następnie, w jakiej wysokości została terminowo pokryta.
W świetle powyższych rozważań, sąd uznał sprzeciw za zasadny, gdyż nie istniały przesłanki zastosowania art. 138 § 2 kpa w odniesieniu do decyzji organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu organ przeprowadzi postępowanie w wyżej opisanym zakresie mając na uwadze, że organ może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas gdy wykaże, iż przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest uzasadnione zakresem sprawy wymaganym do wyjaśnienia.
W tym miejscu należy także wskazać, że w uzasadnieniu ustawy nowelizującej z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), instytucja sprzeciwu ma służyć skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji, która w obowiązującym systemie powinna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 kpa. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka ma mieć charakter formalny, a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r., druk sejmowy nr 1183). Wyrazem tego założenia ustawodawcy jest brzmienie art. 64e ppsa. Sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do zgodności decyzji kasatoryjnej z przesłankami wskazanymi w art. 138 § 2 kpa, a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej.
Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Zatem, ocena sądu I instancji powinna sprowadzać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Oczywistym także jest, że zakres dalszego postępowania wyjaśniającego determinowany jest prawidłową wykładnia przepisów prawa, którą to nową wykładnię, w sprawie na mocy art. 138 § 2a kpa, narzucił organ odwoławczy organowi I instancji. Sąd stoi na stanowisku, że kontroluje decyzję kasatoryjną w zakresie istnienia konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Jednakże jeżeli na zakres postępowania wyjaśniającego ma wpływ narzucona przez organ II instancji wykładnia przepisów prawa, to także w zakresie tej wykładni sąd zobowiązany będzie do skontrolowania decyzji. Powyższe wynika z faktu, iż celem wprowadzenia art. 138 § 2a kpa (patrz uzasadnienie do projektu) było przyśpieszenie postępowania. Prawodawca bowiem stwierdził, że cyt. "Regulacje te przeciwdziałają sytuacji, w której organ odwoławczy koncentruje się jedynie na uchybieniach dotyczących ustalania stanu faktycznego, mimo że z zaskarżonej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji błędnie interpretuje przepisy, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. Wskazanie błędów w tym zakresie w decyzji kasatoryjnej pozwoli uniknąć ich powielenia już po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego przez organ pierwszej instancji". Zatem sąd wręcz będzie zobowiązany do kontroli dokonanej wykładni przepisów, po to aby organy nie prowadziły postępowania w sytuacji, gdy takie postępowanie jest zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy.
W ocenie sądu w sprawie taka sytuacja ma miejsce, gdyż organ odwoławczy nakazał organowi I instancji przyjęcie 10 letniego terminu przedawnienia określonego w art. 15 ust. 1 rozporządzenia 659/1999.
W tym miejscu należy wskazać, że mechanizmem, który daje możliwość zapewnienia jednolitej wykładni, a w konsekwencji jednolitego stosowania prawa Unii Europejskiej, jest procedura prejudycjalna, w obecnym stanie prawnym przewidziana art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90 poz. 864/2 ze zm. – dalej: TFUE; wcześniej art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską z dnia 25 marca 1957 r., w skrócie TWE; wersja skonsolidowana, Dz. Urz.
UE C 321 E z 29 grudnia 2006 r., s. 37).
Zgodnie z powołanym przepisem "Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni Traktatów; b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. W przypadku gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. W przypadku gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału /.../." Wprawdzie przepis ten, ani żaden inny, nie przyznaje wydanym orzeczeniom prejudycjalnym mocy wiążącej erga omnes i nie nadaje im charakteru precedensów, Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 27 marca 1963 r. w sprawie D. przeciwko A. – sprawy połączone 28 do 30-62 – przyjął jednak, że sąd krajowy nie musi występować z pytaniem, jeśli dane zagadnienie prawa wspólnotowego zostało już wyjaśnione we wcześniejszym orzecznictwie (tzw. doktryna acte éclaire).
Stąd wywodzi się, że sądy krajowe mają obowiązek orzekać na podstawie wcześniejszych orzeczeń wstępnych. W praktyce, jak i wypracowanej na jej tle doktrynie uznaje się zatem, iż orzeczenia zawierające wykładnię prawa unijnego są uważane za wiążące także poza sprawą, w której zostały wydane. Powyższe wyprowadza się również z faktu, że Trybunał sam powołuje się na wcześniejsze swe orzeczenia, dosłownie cytując je, wydaje postanowienia o odmowie wydania orzeczenia prejudycjalnego, jeśli wcześniej wypowiedział się w danej kwestii lub wydał orzeczenie w analogicznej sprawie.
Trybunał twierdzi nadto, że oczywiste naruszenie orzecznictwa ETS (obecnie TSUE) przez sąd krajowy może być potraktowane jako poważne naruszenie prawa wspólnotowego (v. wyrok TS z 30 września 2003 r.; C - 224/01 K.).
Orzeczenia wstępne TSUE, w których interpretowane są przepisy prawa wspólnotowego, są przy tym, co do zasady, skuteczne ex tunc. W konsekwencji przepis prawa wspólnotowego, którego wykładnia była przedmiotem odpowiedzi TSUE na pytanie sądu krajowego, winien być interpretowany zgodnie z orzeczeniem Trybunału, począwszy od daty wejścia w życie tego przepisu, a nie od daty wydania wyroku przez TSUE. Skutkiem przyjęcia takiej zasady jest to, że orzeczenie wstępne TSUE znajduje zastosowanie do stosunków prawnych lub zdarzeń prawnych, które powstały lub wystąpiły przed datą orzeczenia wstępnego.
Nie ulega wątpliwości, że w powoływanym w sprzeciwie wyroku z 5 marca 2019 r. w sprawie C-349/17 E. TSUE jednoznacznie wyjaśnił, że rozporządzenia 651/1999 nie stosuje się do przedawnienia należności m.in. takich jak w sprawie dochodzonych przez organy krajowe. Rozporządzenie to bowiem m.in. w art. 15 odnosi termin przedawnienia do działań windykacyjnych podejmowanych przez Komisję Europejską. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, że TSUE nie wypowiadał się w tym orzeczeniu w zakresie pomocy publicznej udzielanej przez państwa członkowskie, m.in. w zakresie dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych (czy też refundacji składek). Wypowiadał się natomiast w odniesieniu do efektu zachęty w zakresie objętym pomocą publiczną udzielaną m.in. mocą rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz.U. 2008, L 214, s. 3).
Pomoc w zakresie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych też jest udzielaną m.in. na podstawie art. 41 tego rozporządzenia (obecnie rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Tekst mający znaczenie dla EOG) (Dz.U.UE L z dnia 26 czerwca 2014 r., nr 187, s. 1 ze zm., dalej:
rozporządzenie 651/2014). Tym samym w żaden sposób nie można podzielić stanowiska organu, że orzeczenie TSUE nie wiąże, gdyż odnosi się do innego stanu prawnego. TSUE w tym wyroku miał za zadanie odpowiedzieć (patrz pkt 107 wyroku) na pytanie, czy prawo Unii należy interpretować w ten sposób, że gdy organ krajowy przyznał pomoc w ramach funduszu strukturalnego, stosując nieprawidłowo rozporządzenie nr 800/2008, terminem przedawnienia mającym zastosowanie do odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy jest termin dziesięciu lat, o którym mowa w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999, termin czterech lat przewidziany w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 (rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych wspólnot europejskich (Dz.Urz. UE L z 23 grudnia 1995 r. nr 312 s. 1, dalej: rozporządzenie nr 2988/95), czy może termin przewidziany przez właściwe prawo krajowe.
W pkt 109 wyroku wprost Trybunał podał, że wbrew twierdzeniom rządów estońskiego i greckiego oraz Komisji do odzyskania środków nie można stosować ani bezpośrednio, ani pośrednio, ani poprzez analogię dziesięcioletniego terminu wskazanego w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999.
Dalej TSUE wyjaśnił (pkt 114), że sama okoliczność, iż przepisy krajowe w dziedzinie przedawnienia mają co do zasady zastosowanie w odniesieniu do odzyskania z własnej inicjatywy organów krajowych bezprawnie przyznanej pomocy, pozostaje bez uszczerbku dla możliwości późniejszego odzyskania tej pomocy, w wykonaniu decyzji wydanej w tym zakresie przez Komisję, która w przypadku gdy posiada informacje dotyczące domniemanej niezgodności rzeczonej pomocy z prawem, niezależnie od źródła tych informacji, po upływie krajowych terminów przedawnienia zachowuje prawo do zbadania tej pomocy przez okres dziesięciu lat, o którym mowa w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999.
Ostatecznie w pkt 128 wyroku wyjaśnił, że prawo Unii trzeba interpretować w ten sposób, iż gdy organ krajowy przyznał pomoc w ramach funduszu strukturalnego, stosując nieprawidłowo rozporządzenie nr 800/2008, terminem przedawnienia mającym zastosowanie do odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy jest – jeśli przesłanki stosowania rozporządzenia nr 2988/95 są spełnione – termin czterech lat, zgodnie z art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia, lub – w razie ich niespełnienia – termin przewidziany przez właściwe prawo krajowe.
Na zakończenie tego wątku wbrew twierdzeniom organu na możliwość stosowania 10 letniego terminu przedawnienia nie wskazuje powołany przez Ministra wyrok z 10 kwietnia 2003 r. w sprawie T-366/00 S. v. Komisja Wspólnot Europejskich (LEX nr 151002). Organ bowiem nie zwrócił uwagi, że w sprawie objętej tym wyrokiem to właśnie Komisja Europejska stosowała art. 15 rozporządzenia 659/1999, a nie organ administracji krajowej. Tym samym wyrok ten nie jest w żaden sposób sprzeczny z wyrokiem z 5 marca 2019 r. (patrz powołany pkt 114 wyroku).
Skoro w sprawie, ze względu na fakt, iż środki Funduszu nie są środkami europejskimi tylko krajowymi, to nie jest możliwe zastosowanie art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Tym samym w sprawie winny zostać zastosowane przepisy krajowe.
W tym miejscu sąd, ze względu na treść art. 64e ppsa nie może dokonać oceny prawnej możliwości stosowania przepisów krajowych w zakresie przedawnienia należności, gdyż wychodziłoby to poza zakres orzekania. Jedynie wskazuje organowi odwoławczemu na konieczność uwzględnienia orzecznictwa sądowoadministracyjnego w tym zakresie.
Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 kpa w związku z art. 136 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych względów sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 zdanie pierwsze ppsa.
O kosztach sąd orzekł opierając się na treści art. 200 i 205 § 2 ppsa zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na łączną kwotę 597 zł przysługujących do zwrotu stronie kosztów postępowania sąd zaliczył 100 zł tytułem uiszczonego wpisu stałego od skargi, 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.