Uzasadnienie
Y. Sp. z o.o. w W. (zwana dalej: Skarżącą)... kwietnia 2009 r. złożyła wniosek nr kancelaryjny... o dofinansowanie projektu "Rozbudowa infrastruktury informatycznej dla poszerzenia zakresu usług oferowanych klientom" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa M. na lata 2007 – 2013, Priorytet II: Przyspieszenie e-rozwoju Mazowsza, Działanie 2.3: Technologie informacyjne i komunikacyjne dla MSP.
M. Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (dalej:...JWPU) pismem z... maja 2009 r. poinformowała Skarżącą o konieczności dokonania we wniosku szeregu, szczegółowo wymienionych w tym piśmie poprawek formalnych.
Poprawiony wniosek Skarżąca złożyła... czerwca 2009 r.
Pismem z... czerwca 2009 r....JWPU poinformowała Skarżącą, że ww. wniosek przeszedł pomyślnie etap oceny formalnej i został przekazany do oceny merytorycznej dokonywanej przez Komisję Konkursową.
...JWPU pismem z... września 2009 r. nr... poinformowała Skarżącą, że wniosek nie przeszedł pomyślnie I etapu oceny merytorycznej i został odrzucony na etapie oceny wykonalności. Projekt został oceniony i odrzucony przed dwóch niezależnych członków Komisji Konkursowej.
Skarżąca pismem z... września 2009 r. złożyła protest, wnosząc o powtórzenie oceny merytorycznej złożonego wniosku o dofinansowanie na etapie oceny wykonalności. W proteście wskazała, iż z kart oceny merytorycznej projektu wynika, że asesorzy ocenili, iż z czterech wymaganych kryteriów wniosek nie spełnia dwóch tj. kryterium "Wykonalności finansowej" oraz kryterium "Efektywności projektu", chociaż każdy z asesorów podniósł zupełnie inne okoliczności, niż potwierdzone przez drugiego z asesorów. Skarżącą ustosunkowała się do zarzutów podniesionych przez asesorów odnośnie braków w treści wniosku, precyzując gdzie znajduje się informacja, której nie dostrzegł dany asesor. Przede wszystkim zarzuciła nierzetelne zapoznanie się przez asesorów z treścią wniosku, czego skutkiem było (poza niedostrzeżeniem istotnych informacji), błędne zrozumienie, iż Skarżąca zamierza ponieść opisane wydatki kwalifikowane, w sytuacji, gdy wydatki te już poniosła. Skutkowało to niezrozumieniem istoty wniosku Skarżącej i rozpoznaniem wniosku o treści, którego nie złożyła.
...JWPU pismem z... października 2009 r. nr... poinformowała Skarżącą, że protest został rozpatrzony negatywnie. W uzasadnieniu podała, że zgodnie z Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie procedury odwoławczej dla wszystkich programów operacyjnych oraz zapisami Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach RPO WM 2007 – 2013, rozpatrzenie protestu po ocenie merytorycznej polega na sprawdzeniu zgodności przeprowadzonej oceny z kryteriami wyboru projektu zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący oraz czy ocena została przeprowadzona w sposób właściwy i zgodny z Regulaminem Oceny Wniosków i Komisji Konkursowej oceniających wnioski złożone w ramach RPO WM. MJWPU sprawdziła poprawność przeprowadzonej oceny w zakresie oceny kryteriów wskazanych w proteście, z zastrzeżeniem, iż kwestia dotycząca merytorycznej oceny projektu przez asesorów nie podlega weryfikacji w postępowaniu odwoławczym. Ponadto przytoczyła oceny obu asesorów zawarte w Kartach oceny merytorycznych.
Od powyższej informacji Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc – na podstawie art. 30c pkt 3 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.; dalej: z.p.p.r.) – o orzeczenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazanie sprawy w całości...JWPU do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie przepisów:
- 1. art. 7 i art. 32 pkt 1 Konstytucji RP oraz art. 26 ust. 2 z.p.p.r. poprzez rozpatrzenie protestu pomimo braku dokonania przez...JWPU weryfikacji prawidłowości dokonanej przez tę jednostkę wcześniejszej oceny wniosku, a zatem rozpatrzenie go w sposób dowolny, arbitralny, na podstawie niejasnych kryteriów nieznajdujących oparcia w przepisach prawa ani w systemie realizacji w rozumieniu art. 5 pkt 11 z.p.p.r., a zatem niejednakowych dla wszystkich podmiotów biorących udział w Konkursie oraz w oderwaniu od kryteriów określonych zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 z.p.p.r., na skutek czego Skarżąca została pozbawiona równego dostępu do dofinansowania w stosunku do pozostałych beneficjentów;
- 2. § 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 12 ust. 7 w zw. z § 1 ust. 1 pkt 2 Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach RPO WM 2007 – 2013 (załącznik do uchwały Zarządu Województwa M. nr... z... kwietnia 2009 r.) oraz w zw. z art. 5 pkt 11 z.p.p.r. poprzez bezpodstawne nieuwzględnienie protestu skarżoną czynnością, pomimo braku odniesienia się do istoty zarzutów podniesionych w proteście dotyczących naruszenia procedury oceny wniosku;
- 3. art. 26 ust. 1 pkt 4 z.p.p.r. poprzez:
- a. rozpoznanie protestu, w tym ustalenie prawidłowości działania asesorów oceniających wniosek bez odniesienia się do wiążących kryteriów wyboru projektów;
- b. niedostrzeżenie przy rozpoznaniu protestu naruszenia przez asesorów przepisów § 6 zw. z § 5 ust. 1 i 2 oraz w zw. § 17 ust. 7 Załącznika do uchwały nr... Zarządu Województwa M. z... lutego 2009 r. "Regulamin Oceny Wniosków i Komisji Konkursowych oceniających wnioski złożone w ramach RPO WM 2007 – 2013 (dalej: Regulamin oceny wniosków), Załącznika nr 1 do Regulaminu Oceny Wniosków – Karty oceny merytorycznej oraz Załącznika nr 5 do Szczegółowego opisu priorytetów RPO WM 2007 – 2013 (Uszczegółowienie RPO WM) (załącznik nr 1 do uchwały Zarządu Województwa M. nr... z... marca 2009 r.);
- c. niedostrzeżenie przy rozpoznaniu protestu naruszenia przez asesorów zasad kwalifikowania wydatków określonych w § 5 Regulaminu Konkursu oraz w Załączniku nr 1 do uchwały nr... Zarządu Województwa M. z... lutego 2009 r. "Zasady kwalifikowania wydatków w ramach RPO WM 2007 – 2013" (rozdział III, IV i VIII w zakresie dotyczącym zasad kwalifikowania wydatków w ramach Priorytetu II, działania 2.3) polegającego na bezpodstawnym przyjęciu, iż wniosek nie spełnia kryterium "Wykonalność finansowa";
- d. niedostrzeżenie przy rozpoznaniu protestu naruszenia przez asesorów § 4 Regulaminu Konkursu oraz przepisów Szczegółowego Opisu Priorytetów RPO WM 2007 – 2013, w zakresie dotyczącym wskazanych celów działania Priorytetu II, działania 2.3) polegającego na bezpodstawnym przyjęciu, iż wniosek nie spełnia kryterium "Efektywność projektu";
- 4. art. 30b ust. 1 z.p.p.r. oraz § 13 ust. 1 pkt 2 Procedury odwoławczej poprzez nieuwzględnienie protestu, pomimo że był on zasadny, gdyż informacja o odrzuceniu wniosku z 3 września 2009 r. nie zawiera uzasadnienia wyników oceny projektu, co świadczy o arbitralnym działaniu...JWPU przy rozpatrzeniu wniosku.
Pismem procesowym z... marca 2010 r. Skarżąca rozszerzyła zarzuty skargi stwierdzając, że cała aktywność...JWPU w postępowaniu objętym skargą rażąco narusza konstytucyjną zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 88 ust. 1 i 2 oraz w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153 poz.1270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów wydawanych przez administrację publiczną pod względem zgodności z prawem, w tym w sprawach w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosuje środki określone w tych przepisach.
Kompetencja sądu administracyjnego w sprawach oceny zgodności z prawem konkursów dla naboru wniosków o dofinansowanie ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2007 – 2013 wynika z przepisów ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z art. 30c ust. 1 z.p.p.r., po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4 z.p.p.r., wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.
Stosownie zaś do art. 30c ust. 3 z.p.p.r. w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); bądź umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).
Sąd administracyjny jest zatem uprawniony do badania zgodności z prawem zarówno zaskarżonego aktu administracyjnego, jak i poprzedzającej jego wydanie procedury. Kontrola ta obejmuje również zgodność przeprowadzonego konkursu z jego regulaminem, ponieważ do przyjęcia tego ostatniego Zarząd Województwa był obowiązany na podstawie art. 25 pkt 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 4 z.p.p.r.
W tym miejscu wskazać należy (zgadzając się ze Skarżącą), że system realizacji regionalnego programu operacyjnego nie mieści się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonego w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Jednakże należy zauważyć, że w prawie administracyjnym pojęciu prawa przepisuje się szczególne, szersze znaczenie. Doktryna prawa administracyjnego podkreśla wielość i różnorodność źródeł tego prawa, a także to, że w dużej mierze pochodzi ono od samej administracji (por. J. Boć (red.): Prawo administracyjne, Wrocław 2000, s. 58-59). Pod pojęciem prawa rozumiany jest każdy akt prawotwórczy, czyli akt zawierający chociaż jedną normę prawną o charakterze generalno – abstrakcyjnym, mogącą stanowić podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia, ustanowiony w drodze czynności upoważnionych organów państwa, nadających moc obowiązującą tejże normie. Obok konstytucyjnego katalogu źródeł prawa stanowionego (powszechnie i wewnętrznie obowiązującego) można zatem wyróżnić szczególnego rodzaju źródła prawa, w postaci szeroko rozumianych norm planowania, norm technicznych oraz zaliczanych niekiedy do tego katalogu aktów w postaci różnego rodzaju regulaminów, statutów, programów itp. określanych w doktrynie jako "nieformalne źródła prawa", "swoiste źródła prawa" albo "źródła niezorganizowane" (por. L. Lewicka: Znaczenie tzw. nieformalnych źródeł prawa w działaniach administracji publicznej, w: Nowe kierunki działań administracji publicznej w Polsce i Unii Europejskiej, LexisNexis Warszawa 2009, s. 95-96).
Regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego (regulaminie konkursu) mają umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wiążące. Spełniają więc kryteria źródeł prawa w szerszym, wyżej przedstawionym znaczeniu. Można wobec tego przyjąć, że te akty normatywne (przepisy prawa), stanowią wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli przewidzianej w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Zatem dopuszczalna jest możliwość posługiwania się – w ramach sądowej kontroli projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji projektu (regulaminami konkursu) łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Taka praktyka dowodzi bowiem, że sąd kontroluje jednocześnie zgodność tychże postanowień z prawem powszechnie obowiązującym.
Kontrolowana, z uwzględnieniem wskazanych wyżej kryteriów, ocena projektu przedłożonego przez Skarżącą została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Skarga dotyczy oceny projektu o dofinansowanie zgłoszonego do konkursu ogłoszonego przez...JWPU jako Instytucję Wdrażającą, w oparciu o ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ogłoszony konkurs dotyczył Priorytetu II "Przyspieszenie e-rozwoju Mazowsza" Działania 2.3. "Technologie komunikacyjne i informacyjne dla MSP" w ramach RPO WM 2007-13. Instytucją zarządzającą tym programem jest Urząd Marszałkowski Województwa M., którego Zarząd jako organ wykonawczy dla celów prowadzenia i właściwej realizacji programów pomocowych określił przepisy dotyczące przeprowadzania konkursów. W rozpoznawanej sprawie przepisy te to: Regulamin Oceny Wniosków i Komisji Konkursowych oceniających wnioski złożone w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013 (załącznik do uchwały Zarządu Województwa M. nr... z... lutego 2009 r.); Procedura odwoławcza dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007 – 2013 (załącznik do uchwały Zarządu Województwa M. nr... z... kwietnia 2009 r.); Regulamin konkursu Regionalny Program Operacyjny Województwa Mazowieckiego 2007 – 2013; Szczegółowy opis priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007 – 2013 (załącznik nr 1 do uchwały Zarządu Województwa M. nr... z... marca 2009 r.).
Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach RPO WM 2007-2013, procedura określa zasady odwoływania się od wyników oceny projektów dokonywanej w na poszczególnych etapach procedury oceny projektów, tzn. po ocenie wykonalności – rozpatrywanie środka odwoławczego w odniesieniu do kwestii proceduralnych (prawidłowość przeprowadzenia samej oceny, w szczególności w odniesieniu do nieuwzględnienia treści wniosków i załączników, braku uzasadnień ocen).
Zgodnie z § 7 ust. 1 Procedury odwoławczej – protest to środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy ubiegającemu się o dofinansowanie projektu w ramach RPO WM, którego projekt został oceniony negatywnie w zakresie, o którym mowa w § 1 ust. 1 niniejszej Procedury.
W myśl § 9 Procedury odwoławczej – protest zawiera: dane wnioskodawcy; tytuł projektu i numer wniosku o dofinansowanie projektu; wyczerpujące określenie zarzutów odnoszących się do przeprowadzonej oceny wniosku o dofinansowanie projektu ze wskazaniem, w jakim zakresie zdaniem wnioskodawcy ocena złożonego wniosku nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy; dowody potwierdzające zarzuty opisane w proteście.
Stosownie do § 12 pkt 4, 5 i 7 ww. Procedury odwoławczej –...JWPU rozpatruje protest w ciągu 30 dni; przy czym może korzystać z pomocy zespołu doradczego wyłonionego spośród pracowników...JWPU, pracowników IZ RPO WM oraz korzystać z pomocy instytucji zewnętrznych/ekspertów zewnętrznych mogących dostarczyć informacji niezbędnych podczas rozpatrywania protestu. Jest to szczególnie istotne w przypadku, gdy środek odwoławczy dotyczy etapu oceny merytorycznej projektu, a do stwierdzenia właściwości i rzetelności przeprowadzonej oceny niezbędna jest fachowa wiedza merytoryczna. W przypadku konieczności skorzystania z opinii zespołu doradczego możliwe jest zawieszenie biegu terminu 30 dniowego, jednak nie dłużej niż na 15 dni, o czym...JWPU informuje wnioskodawcę....JWPU odnosi się do każdego zarzutu wskazanego w proteście.
Biorąc pod uwagę powyższe unormowania stwierdzić należy, że Procedura odwoławcza nie przewiduje ograniczeń odnośnie podstaw, na jakich może zostać oparty protest, a zatem uczestnik konkursu może podnieść zarzuty zarówno odnośnie samej procedury, jak też co do merytorycznej oceny wniosku, a zatem niezgodności oceny z kryteriami. W wyniku rozpoznania protestu...JWPU, która działa na zasadach organu odwoławczego kasacyjnego – zgodnie z § 13 ust. 1 ww. Procedury odwoławczej – może wyłącznie uwzględnić protest, co jest jednoznaczne z przekazaniem projektu do ponownej oceny, bądź nie uwzględniając go oddalić protest.
Ponadto z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że instytucja odwoławcza jest obowiązana do rozpatrzenia wszystkich, tak proceduralnych, jak i merytorycznych zarzutów podniesionych w proteście. W wypadku kwestii merytorycznych oznacza to, że zarzuty ich dotyczące muszą zostać rozpoznane, instytucja rozpatrująca protest ma obowiązek się do nich odnieść, zaś w razie ich uwzględnienia – musi przekazać projekt do ponownej oceny na zasadzie § 14 ust. 1 Procedury odwoławczej.
Trafnie zatem Skarżąca zarzuca, iż naruszenie prawa w kontrolowanej procedurze konkursowej polegało m.in. na nieodniesieniu się przez...JWPU do zarzutów protestu. Co więcej należy zauważyć, że na podstawie treści zaskarżonej informacji...JWPU z... października 2009 r. nie da się przyjąć, aby w rozpoznawanej sprawie zarzuty protestu dotyczące kryteriów wykonalności i efektywności projektu, zostały poddane jakiejkolwiek analizie. Z treści tej informacji wynika bowiem, że...JWPU ograniczyła się jedynie do zacytowania ocen asesorów zawartych w kartach ocen merytorycznej oraz oznajmienia, że opinie asesorów są oceną niezależną i nie podlegają weryfikacji. W takiej sytuacji wnoszący protest pozostał bez odpowiedzi na zarzuty. Można by wręcz stwierdzić, że tym samym protest w istocie nie został rozpatrzony, co powoduje, że formalnie przyznana ustawą możliwość odwołania była, w tym przypadku, czysto iluzoryczna. W konsekwencji brak uzasadnienia stanowiska zajętego przez...JWPU w zaskarżonej informacji – wobec podniesionych zarzutów w proteście – uniemożliwia w istocie kontrolę sądową tego stanowiska.
Konkludując Sąd podzielił w powyższym zakresie zarzuty skargi i dopatrzył się w takim sposobie prowadzenia postępowania odwoławczego naruszenia prawa, przy czym w myśl art. 30c ust. 3 pkt 1 z.p.p.r. wniosek taki jest wystarczający do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy...JWPU powinna zatem przeprowadzić procedurę odwoławczą zgodnie z wymogami zawartymi w przyjętej Procedurze odwoławczej, w szczególności winna się odnieść do wszystkich zarzutów podniesionych w środku zaskarżenia tak proceduralnych, jak i merytorycznych. Dopiero uznanie, że zarzuty te nie są zasadne, może stanowić podstawę nie uwzględnienia protestu.
Mając powyższe na uwadze, Sąd w pkt 1 wyroku stwierdził, że ocena spornego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, za podstawę rozstrzygnięcia przyjmując art. 30c ust. 3 pkt 1 z.p.p.r. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku za podstawę biorąc art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.). Na zasądzony koszty postępowania sądowego składają się: koszty wpisów od skargi i skargi kasacyjnej (... zł +... zł), koszty zastępstwa procesowego przed Sądem I instancji oraz NSA (... zł +... zł) oraz opłata skarbowa za pełnomocnictwo (... zł).
O zwrocie nadpłaconych wpisów sądów od skargi i skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie na podstawie art. 225 p.p.s.a.