Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez T.B. (dalej: "Skarżąca" lub "Strona") jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "MRiRW" lub "organ odwoławczy") z [...] stycznia 2019 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR" lub "organ I instancji") z [...] września 2018 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (dalej: "Dyrektor ARiMR") z [...] maja 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. (dalej: "Kierownik ARiMR") z [...] lutego 2009 r. nr [..], w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:
W dniu 13 maja 2008 r. T.B. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008. Decyzją z [...] lutego 2009 r. o numerze wskazanym wyżej, Kierownik ARiMR odmówił Stronie przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 2 619,47 zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości 2 079,15 zł.
Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor ARiMR decyzją z [...] maja 2009 r. o numerze wskazanym wyżej, utrzymał w mocy ww. decyzję Kierownika ARiMR.
Na decyzję Dyrektora ARiMR z [...] maja 2009 r. Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z 23 września 2009 r. sygn. akt: I SA/Sz 535/09, oddalił skargę.
Następnie, w wyniku rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008, decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...], Prezes ARiMR odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora ARiMR z [...] maja 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika ARiMR z [...] lutego 2009 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008.
Z kolei postanowieniem z [...] lipca 2011 r. nr [...] Prezes ARiMR odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora ARiMR z [...] maja 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika ARiMR z [...] lutego 2009 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008.
Pismem z 31 lipca 2018 r. Strona zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika ARiMR z [...] lutego 2009 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008.
Postanowieniem z [...] września 2018 r. nr [...], Prezes ARiMR odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora ARiMR z [...] maja 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika ARiMR z [...] lutego 2009 r. nr [...], w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008.
W wyniku rozpoznania zażalenia, MRiRW postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. o numerze wskazanym wyżej, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Stwierdził, że decyzje objęte wnioskiem o stwierdzenie ich nieważności były poddane kontroli sądowoadministracyjnej w wyniku, której prawomocnym wyrokiem z 23 września 2009 r, sygn. akt: I SA/Sz 535/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę.
Zatem, co podkreślił organ odwoławczy, oddalenie skargi przez sąd administracyjny (a więc uznanie, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych) zamyka organom administracji publicznej drogę do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na związanie organu prawomocnym orzeczeniem. Próby wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności stanowiłyby niedopuszczalną ingerencję organu w prawomocne orzeczenie Sądu, bowiem - jak już wskazano - Sąd z urzędu ma obowiązek ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Zatem wszczęcie postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne.
Skarżąca nie zgodziła się z powyższym postanowieniem i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1) art. 134 § 1 w zw. z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a polegające na uznaniu, że materialna prawomocność wyroków sądów administracyjnych, w zakresie w jakim wyklucza wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności prawomocnej decyzji administracyjnej, rozciąga się także na przesłanki i okoliczności, co do których sądy administracyjne rozpoznające uprzednio sprawę nie wypowiedziały się w pisemnych motywach (uzasadnieniu), tj. które nie były materialnym przedmiotem rozstrzygnięcia;
- 2) art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 171 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, iż wydanie wyroku administracyjnego oddalającego skargę na decyzję, wiąże bezwzględnie organ właściwy do stwierdzenia nieważności tej decyzji w sposób uniemożliwiający wszczęcie w tym celu postępowania, podczas gdy wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia;
- 3) art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, iż skoro sąd administracyjny zobligowany jest z urzędu stwierdzić nieważność decyzji w przypadku zajścia ku temu przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach, to oddalenie skargi równoznaczne jest z brakiem takich przyczyn;
- 4) art. 61a § 1 K.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, iż fakt wydania orzeczenia sądu administracyjnego odnośnie decyzji administracyjnej, jak również fakt wcześniejszego wydania decyzji o odmowie stwierdzenia jej nieważności stanowi "inną uzasadnioną przyczynę", z powodu której postępowanie o stwierdzenie nieważności nie może być wszczęte, obligującą do wydania postanowienia o odmowie postępowania.
W oparciu o powyższe zarzuty Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Strona wskazała, że na gruncie toczących się w przeszłości postępowań w stosunku do decyzji z [...] lutego 2009 r. w żaden sposób nie zostało podjęte badanie przesłanek, które zostały wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2018 r. Postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie, zakończone wyrokiem z 23 września 2009 r. sygn. akt: I SA/Sz 535/09, zdaniem Skarżącej, wbrew twierdzeniom organu, nie obejmowało badania przesłanek przemawiających za bezwzględną nieważnością decyzji Dyrektora ARiMR z [...] maja 2009 r. oraz decyzji Kierownica ARiMR z [...] lutego 2009 r. Wynikało to również z faktu, że linia orzecznicza dementująca pogląd, że grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności w ogóle nie musiały być utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., została ukształtowana dopiero później, zaś WSA w Szczecinie nie mógł podjął się wystarczająco głębokiej analizy, która mogłaby go do tego słusznego przekonania doprowadzić.
Zatem z perspektywy czasu, co podkreśliła Strona okazało się, iż decyzja objęta przedmiotem postępowania przed WSA w Szczecinie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zaś przemawiają za tym przesłanki, które były poza zakresem badań Sądu.
W odpowiedzi na skargę MRiRW wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.
Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku.
Zdaniem Sądu zasadnie organ administracji, działając w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z [...] maja 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z [...] lutego 2009 r. nr [...], w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008.
Decyzja ta była bowiem przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z 23 września 2009 r. sygn. akt: I SA/Sz 535/09, oddalił skargę.
Należy podkreślić, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy wymienionych w art. 156 K.p.a. wad prawnych samej decyzji, które istnieją w dacie wydania decyzji przez organ. Oddalenie więc skargi na tę decyzję, jest równoznaczne z dokonaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny, że wada taka nie wystąpiła.
W ocenie Sądu organy administracji w sposób prawidłowy zastosowały wykładnię przepisu art. 61a K.p.a. Trafność tej wykładni znajduje potwierdzenie w treści uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., zgodnie z którą "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a.". Wprawdzie uchwała ta podjęta została w czasie obowiązywania art. 157 § 3 K.p.a. jednakże biorąc pod uwagę, że po nowelizacji Kodeksu postępowaniu administracyjnego i uchyleniu art. 157 § 3 organ administracji orzeka w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego na zasadach ogólnych określonych w art. 61a § 1 tej ustawy należało przyjąć ze stanowisko zawarte w tej uchwale ma zastosowanie również do rozstrzygnięć wydawanych w oparciu o ten ostatni przepis.
Dodać należy, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi ani wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę w pierwszej kolejności winien ocenić, czy decyzja będąca przedmiotem kontroli nie zawiera wad kwalifikowanych uzasadniających stwierdzeniem jej nieważności. Skoro Sąd oddalił skargę na decyzję z dnia z [...] maja 2009 r. oznacza to, że nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa ani nawet zwykłego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.
W świetle art. 170 p.p.s.a., wydane w sprawie orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem, w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana.
Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.