Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez K.D. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR", "organ II instancji") z dnia [...] października 2015 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...], w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] o przyznaniu renty strukturalnej.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. przyznał K.D. rentę strukturalną. Decyzjami: nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., kolejno dokonano zmiany wysokości renty strukturalnej przyznanej decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r.
W dniu [...] kwietnia 2015 r. K.D. (dalej: "Skarżący", "Strona") złożył do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: "Dyrektor [...] Oddziału ARiMR", "organ I instancji") wniosek o poprawne naliczenie renty strukturalnej przyznanej ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. wraz z wnioskiem o wyrównanie niedopłaconej kwoty. Strona zakwestionowała wysokość przyznanej ww. decyzją renty strukturalnej wskazując, że w dniu [...] maja 2006 r. na mocy aktu notarialnego Rep. [...] przekazała swoje gospodarstwo o powierzchni użytków rolnych 3,14 ha na powiększenie innego gospodarstwa, co powinno skutkować zwiększeniem przyznanego świadczenia rentowego o 50 % kwoty najniższej emerytury.
Na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: "K.p.a.", organ I instancji wezwał Stronę do usunięcia braków formalnych poprzez sprecyzowanie, czy pismo należy uznać za wniosek o wznowienie postępowania, czy o stwierdzenie nieważności, w sprawie prawomocnej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] czerwca 2006 r.
W odpowiedzi (pismo z dnia [...] maja 2015 r.) Strona wskazała, że ww. decyzja przyznająca rentę została wydana z rażącym naruszeniem prawa, "...co daje podstawy do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § pkt 2 K.p.a." (cyt.). W przypadku wątpliwości organu, co do trybu, który należy zastosować Strona wskazała na możliwość zastosowania art. 155 K.p.a.
W dniu [...] czerwca 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału ARiMR wydał decyzję o numerze wskazanym wyżej, o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. (dalej: "Kierownik Biura Powiatowego ARiMR") z dnia [...] czerwca 2006 r. o przyznaniu Stronie renty strukturalnej. Strona wniosła odwołanie.
Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] października 2015 r. Nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Dyrektora [...] Oddziału ARiMR.
Organ odwoławczy wskazał, że zasady przyznawania rent strukturalnych zawarte są w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114 poz. 1191 ze zm.), dalej: "rozporządzenie z dnia 30 kwietnia 2004 r. ".
Natomiast z akt sprawy wynika, że K.D. z Małżonką przenieśli własność użytków rolnych o powierzchni 3,14 ha wchodzących w skład gospodarstwa, w drodze darowizny na powiększenie innego gospodarstwa Małżonków W.B. i E.B., z zastrzeżeniem, że na mocy umowy przekazania własności gospodarstwa rolnego sporządzonej przed Naczelnikiem Gminy w S. w dniu [...] sierpnia 1979 r. Nr [...] zbywcom gospodarstwa, tj. J.D. i J.D.(2) przysługuje prawo do bezpłatnego użytkowania gruntów rolnych o powierzchni 0,30 ha (akt notarialny Rep. [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r.). W toku postępowania, na podstawie analizy dokumentów oraz rozmowy telefonicznej ze Stroną ustalono, że skoro w ww. akcie notarialnym dokonano zapisu o bezpłatnym użytkowaniu gruntów rolnych o powierzchni 0,30 ha przez J.D. i J.D.(2), to faktycznie przekazana powierzchnia użytków rolnych wynosi 2,84 ha. Wobec powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. przyznał Stronie rentę strukturalną w wysokości 210 % najniższej emerytury, tj. 1 254, 67 zł.
Prezes ARiMR stwierdził, że ww. decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. oparta jest na wadliwych ustaleniach Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w zakresie wielkości przeniesionej własności użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa Strony, co powoduje że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Organ uznał jednak, że zakwestionowanie jakości podjętych w toku postępowania czynności, w szczególności zaś wnikliwego i kompleksowego charakteru oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez orzekający w sprawie organ, nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej po przeprowadzeniu tego postępowania. Zdaniem organu uchybienie przepisom procedury w powyższym zakresie nie ma cech rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze, co oznacza, że nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące. Zdaniem Prezesa ARiMR o rażącym naruszeniu prawa nie mogą przesądzać również racje ekonomiczne lub gospodarcze.
Odpowiadając na argument Strony dotyczący naruszenia zasad postępowania, tj. art. 7 w związku z art. 155 K.p.a. organ stwierdził, że Strona jednoznacznie wskazała, aby najpierw rozpatrzyć Jej sprawę w oparciu o art. 156 K.p.a. Zatem dopiero po przeprowadzeniu postępowania w oparciu o ww. przepis, będzie możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 155 K.p.a.
Biorąc pod uwagę ustalenia w sprawie Prezes ARiMR stwierdził, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] czerwca 2016 r. o przyznaniu Stronie renty strukturalnej została wydana z naruszeniem prawa, ale nie w sposób rażący, co powoduje, że Dyrektor Oddziału ARiMR słusznie odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.
Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów na podstawie art. 200 p.p.s.a. Decyzji zarzuciła naruszenie:
- - przepisów prawa materialnego, tj. § 12 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez pominięcie faktu przekazania gospodarstwa rolnego o pow. 3,14 ha jako podstawy do wyliczenia wysokości renty powiększonej o 50 % kwoty najniższej emerytury i na tej podstawie konwalidowanie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji,
- - przepisów art. 80, art. 77 § 1, art. 75 § 1, 6, 7, 8 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym całkowite pominięcie treści wniosku i pisma Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r. i [...] maja 2015 r.,
- - przepisów art. 107 § 3 w związku z art. 6, 8 i 11 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, w szczególności brak wyjaśnienia twierdzenia organu nie uznającego naruszenia prawa przez organ I instancji za rażące i pominięcie treści wniosku i pisma Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r. i [...] maja 2015 r. poprzez brak ustosunkowania się do załatwienia sprawy w trybie art. 155 K.p.a.,
- - przepisów art. 155 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania zawartego w piśmie z dnia [...] maja 2015 r., art. 156 § 1 pkt 2 K. p. a. poprzez nieuwzględnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa do stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej,
- - przepisów art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji oraz orzeczenie co do istoty sprawy ze względu na istotne naruszenie przepisów proceduralnych,
- - błędną ocenę materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2016 r. poz. 718), dalej: "p. p. s. a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p. p. s. a.).
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Skarżący złożył w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o poprawne naliczenie renty strukturalnej przyznanej decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] czerwca 2006 r. wraz z wnioskiem o wyrównanie niedopłaconej kwoty. W uzasadnieniu wniosku Skarżący wskazał, że kwota przyznanej ww. decyzją renty strukturalnej powinna być wyższa o 50 % kwoty najniższej emerytury ze względu na to, że w dniu [...] maja 2006 r. na mocy aktu notarialnego Rep. [...] przekazał swoje gospodarstwo o powierzchni użytków rolnych 3,14 ha na powiększenie innego gospodarstwa.
Pismem z dnia [...] maja 2015 r. organ wezwał Stronę do usunięcia braków formalnych polegających na sprecyzowaniu, czy ww. pismo należy uznać za wniosek o wznowienie postępowania, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej rentę strukturalną.
Pismem z dnia [...] maja 2015 r. Skarżący odpowiedział na wezwanie stwierdzając, że ww. decyzja przyznająca rentę została wydana z rażącym naruszeniem prawa, "...co daje podstawy do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § pkt 2 K.p.a." (cyt.). Strona wskazała, iż istotnym dla niej jest aby poprzez działanie organu została naprawiona szkoda wynikająca z naliczenia niższej renty strukturalnej.
Tę odpowiedź organ potraktował jako uzupełnienie wniosku ze wskazaniem, że wniosek zawiera żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. w całości.
Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do treści tego przepisu żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w miarę wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony. Wszczęte postępowanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej i organ ten nie jest władny do zmiany tego żądania. W postanowieniu z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II OW 157/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony.
Wskazane przepisy mają znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania (art. 61 § 1 w związku z art. 63 § 2 K.p.a.). Natomiast, jeśli powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania. Działania organów w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu były pobieżne, a odpowiedź Strony na wezwanie wymagała od organu pogłębionej refleksji w zakresie przedmiotu postępowania.
Porównanie treści wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. z treścią pisma z dnia [...] maja 2015 r., zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wskazuje, że zamiarem Skarżącego było poddanie weryfikacji decyzji w części dotyczącej wysokości przyznanej renty strukturalnej w niższej niż - jego zdaniem - kwota prawidłowa, w sposób uwzględniający zapisy § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r., a nie stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej mu rentę strukturalną w całości.
Te ustalenia mają zasadnicze znaczenie dla prawidłowego załatwienia sprawy, wyznaczają bowiem zakres prowadzonego postępowania. Wątpliwości co do treści wniosku, jak to wskazano wyżej, mogą zostać wyjaśnione przez organ prowadzący postępowanie wyłącznie z udziałem Skarżącego. W tym zakresie Sąd uznaje zasadność zarzutów skargi dotyczących pominięcia treści wniosku i pisma Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r. i [...] maja 2015 r.
Już tylko z tych powodów, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nosi cechy dowolności.
Odnosząc się do kwestii prawidłowości działania organu w zakresie ustalenia wysokości renty strukturalnej przyznanej decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Sąd stwierdza, że organ nie uwzględnił regulacji zawartej w § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. Zgodnie z tym przepisem wysokość renty strukturalnej, która stanowi 210 % kwoty najniższej emerytury (§ 12 ust. 1 ww. rozporządzenia), zwiększa się o 50% kwoty najniższej emerytury za przekazanie gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 3 ha użytków rolnych, w przypadku przeniesienia własności użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach, a co potwierdza również Prezes ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przedmiotem przekazania było gospodarstwo o powierzchni 3,14 ha. Za uzasadniony zatem należy uznać podnoszony w skardze zarzut, iż Skarżący spełnił przesłanki zwiększenia wysokości renty strukturalnej o 50% kwoty najniższej emerytury, o którym mowa w § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r.
Zatem ustalenia organu w zakresie wysokości przyznanej renty strukturalnej zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. pozostają w sprzeczności z treścią powołanych wyżej przepisów, co oznacza, że w części dotyczącej ustalenia wysokości przyznanej renty strukturalnej ww. decyzja rażąco narusza prawo. Skutki tego naruszenia, które wywołuje ww. decyzja we wskazanej części, są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Należy podkreślić, że w orzecznictwie funkcjonuje pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2731/14). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.
Zdaniem Sądu te przesłanki w rozpoznawanej sprawie, w odniesieniu do wysokości renty strukturalnej przyznanej decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., zostały spełnione.
W wyroku z dnia 21 stycznia 1988 r. sygn. akt IV SA 859/87 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że przepisy o postępowaniu administracyjnym powinny być interpretowane w sposób zapewniający maksymalną ochronę uprawnień stron, w tym również ochronę przed stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnych w częściach, w jakich rozstrzygnięcia tych decyzji są zgodne z prawem. Jak stwierdził NSA brak w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a. nie oznacza wyłączenia takiej możliwości. Stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością umożliwia ograniczenie ingerencji organów nadzoru administracyjnego w sprawy zakończone decyzjami administracyjnymi do zakresu niezbędnego do usunięcia kwalifikowanego naruszenia prawa, bez naruszania stanu wynikającego z części decyzji administracyjnych zgodnych z prawem (tak również w wyroku NSA z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2520/14). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela te stanowiska orzecznicze.
W rozpoznawanej sprawie stan niezgodności z prawem powinien być usunięty przez właściwy organ w sposób przewidziany przepisami prawa z uwzględnieniem treści żądania Skarżącego. W treści tego żądania, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, Skarżący podnosi zasadność wyeliminowania naruszenia prawa poprzez zwiększenie wysokości, przyznanej decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. renty strukturalnej, o 50% kwoty najniższej emerytury, o którym mowa w § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. oraz o wyrównanie kwoty renty do prawidłowej wysokości od dnia jej przyznania. Organ zatem prawidłowo prowadząc postępowanie w tym zakresie powinien rozważyć zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji w części, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zaprezentowane w niniejszym wyroku.
W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p. p. s. a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.