Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 524/19

Uzasadnienie

W dniu 20 kwietnia 2016 r. wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w N. wniosek o przyznanie płatności na rok 2016 J. G. (strona, skarżący).

Producent zadeklarował do płatności działkę rolną A/A1 o powierzchni 0,20 ha położoną na działce ewidencyjnej nr 880, działkę rolną B/B1 o powierzchni 1,02 ha leżącą w granicach działki ewidencyjnej nr 893 oraz działkę rolną C/C1 o powierzchni 0,56 ha znajdującą się na działce ewidencyjnej nr 955, położonych w województwie m, powiecie n., gminie P., obrębie G..

W toku postępowania pismem z dnia 9 czerwca 2016 r. J. G. poinformował organ o braku możliwości wykoszenia działki o nr 893 na powierzchni 1,02 ha z powodu osunięcia się osuwiska.

W odpowiedzi na powyższe, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. wystosował do strony pismo zawierające wyjaśnienia w zakresie wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Następnie decyzją Nr (...)z dnia (...)stycznia 2017 r. przyznał stronie:

1. 1. jednolitą płatność obszarową w wysokości 822,45 zł.,
2. 2. płatność za zazielenienie w wysokości 551,98 zł, stwierdzając jednocześnie, że producent uczestniczy w systemie dla małych gospodarstw.

W dniu 22 lutego 2018 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. zawiadomił J. G. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. Nr (...)z dnia (...)stycznia 2017 r.

Następnie decyzją Nr (...)z dnia (...)kwietnia 2018 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. stwierdził nieważność decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 r.

Od przedmiotowej decyzji J. G. wniósł z zachowaniem ustawowego terminu – odwołanie.

Uznając bezzasadność wniesionego odwołania Prezes ARiMR decyzją z dnia (...)maja 2018 nr (...)utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał na przepisy stanowiące podstawę przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w roku 2016, które zostały określone: - w przepisach prawa krajowego, tj. w ustawie z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2017 r. poz. 278 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o płatnościach; przepisach wykonawczych do tej ustawy, w tym m.in. w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. poz. 351 z późn. zm.) oraz w przepisach wspólnotowych, tj. m.in. w:

1. - rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz (...)
2. - rozporządzeniu delegowanym Komisji (UE) 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 (...).

Organ odwoławczy zauważa, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1. 1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";
2. 2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;
3. 3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;
4. 4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Z analizy akt sprawy wynika, iż w toku postępowania J. G. pismem z dnia 9 czerwca 2016 r. poinformował organ o braku możliwości wykoszenia działki o nr 893 na powierzchni 1,01 ha z powodu osunięcia się osuwiska.

W odpowiedzi na powyższe Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. poinformował stronę o przepisach i zasadach regulujących przyznanie płatności w sytuacji wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, po czym w dniu (...)stycznia 2017 r. wydał decyzję, na mocy której przyznał stronie płatność zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku o przyznanie płatności, tj. również do działki która nie była użytkowana rolniczo.

Organ odwoławczy podkreśla, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa stanowiącymi jej podstawę i gdy charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa" wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3136/14.

W orzecznictwie podkreśla się, iż przepis art. 156 § 1 pkt 2 nie zawęża możliwości stwierdzenia nieważności decyzji jedynie do przypadków rażącego naruszenia prawa materialnego. Oznacza to, że istnieje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w związku z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. (...) błędne ustalenia stanu faktycznego oraz podjęcie w oparciu o tak ustalony stan faktyczny decyzji na podstawie konkretnej normy prawa materialnego jest rażącym naruszeniem przepisów postępowania jak i prawa materialnego (wyroki NSA z 25 kwietnia 2007 r., I OSK 790/06, z 7 marca 2017 r. I OSK 845/06, z 5 lutego 2009 r. II OSK 111/08). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. błędnie ustalił, że działka rolna o powierzchni 1,02 ha położona na działce ewidencyjnej o nr 893 która nie była użytkowana rolniczo- spełnia warunki do objęcia płatnością.

Ponieważ w niniejszej sprawie organ nie uwzględnił powyższej okoliczności a przyznał stronie płatność w pełnej wysokości, w ocenie Prezesa ARiMR, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. naruszył przepis art. 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach.

Wyżej opisaną decyzję zaskarżyła strona zarzucając jej naruszenie:

1. 1) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 156 §1 pkt 2 KPA, polegające na braku wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w czym Prezes ARiMR upatruje negatywnych skutków społecznoekonomicznych niepozwalających na pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. z (...)stycznia 2017 r., Nr (...);
2. 2) art. 156 § 1 pkt 2 KPA, polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. z (...)stycznia 2017 r., Nr (...), pomimo że stwierdzone naruszenie nie wywołuje skutków społeczno-ekonomicznych niedających się zaakceptować w demokratycznym państwie prawa;
3. 3) art. 156 § 1 pkt 2 PKA, polegające na uznaniu, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. z (...)stycznia 2017 r., Nr (...); w części dotyczącej działek rolnych A/A1 (działka ew. nr 880) oraz C/C1 (działka ew. nr 955) została wydana z rażącym naruszeniem.

Podnosząc powyższe skarżący wniósł o:

1. 1) uchylenie, w całości, decyzji Prezesa ARiMR z (...)maja 2018 r., Nr (...), (...)– na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) PPSA;
2. 2) rozważenie przez Sąd, uchylenia w całości decyzji Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. z (...)kwietnia 2018 r., Nr (...)– na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 PPSA;
3. 3) zasądzenie od Organu kosztów pomocy prawnej z urzędu, które nie zostały pokryte w całości, ani w żadnej części.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Sąd zważył co następuje

Skarga nie jest zasadna, albowiem kwestionowana nią decyzja nie narusza prawa.

Na wstępie przypomnieć należy, że postępowanie prowadzone na podstawie przepisu art. 156 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji. Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Należy również pamiętać o tym, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1. 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2. 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3. 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;
4. 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie;
5. 5) byłą niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6. 6) w razie jej wykonania wywołałaby czy zagrożony karą;
7. 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Podkreślenia wymaga, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia jej co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka zatem wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

Wśród przesłanek wymienionych w cytowanym wyżej art. 156 § 1 kpa jest m.in. i ta na którą powoływał się organ. Chodzi mianowicie o wydanie w postępowaniu zwykłym decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2).

Odnosząc się do przesłanki wskazanej w w/w przepisie przypomnieć należy, że w kwestii pojęcia "rażące naruszenie prawa" wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie iż zachodzi ono wówczas gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy gdy spełnione zostaną trzy przesłanki:

1. 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty;
2. 2) charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia;
3. 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że przepisy prawa dotyczące postępowania o przyznanie płatności nie zawierają takich regulacji, które wskazywałyby expressis verbis na przypadki powodujące nieważność decyzji z mocy prawa. Zdaniem sądu decyzja której nieważność stwierdzono a mianowicie decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. z dnia (...)stycznia 2017 r. nr (...) została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Warto bowiem przypomnieć, że stosownie do art. 8 ust. 1 pkt ustawy o płatnościach – jednolita płatność obszarowa, płatność na zazielenianie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi" są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 (Dz.U 2018. Nr 1312 tekst jedn.).

Powyższe oznacza, że jednym z warunków przyznania płatności rolnych jest użytkowanie przez wnioskodawcę gruntów zgłoszonych do płatności, kwalifikujących się do objęcia daną płatnością.

Z akt sprawy niespornie wynika, że skarżący w dniu 20 kwietnia 2016 r., zadeklarował do płatności działkę rolną A/A1 o powierzchni 0,2 ha położoną na działce ewidencyjnej nr 880, działkę rolną B/B1 o powierzchni 1,02 ha, leżącą w granicach działki ewidencyjnej nr 893 oraz działkę rolną C/C1 o powierzchni 0,56 ha znajdującą się na działce ewidencyjnej nr 955.

Nie budzi też żadnych wątpliwości, że w toku postępowania (pismem z dnia 9 czerwca 2016 r.) poinformował organ o braku możliwości wykoszenia działki nr 893 (o powierzchni 1,02 ha) z powodu osunięcia się ziemi.

Co istotne, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N., pismem z dnia 15 czerwca 2016 r. poinformował Skarżącego o zasadach i przepisach regulujących przyznanie płatności w sytuacji wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.

Mimo tego, decyzją z dnia (...)stycznia 2017 r., Nr (...) przyznał skarżącemu wnioskowane płatności do powierzchni zgodnej z deklarowaną we wniosku.

To zaś oznacza, że płatności zostały przyznane także do działki, która nie była użytkowana rolniczo, co stanowi rażące naruszenie ww. przepisu (naruszenie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.). Nie budzi wątpliwości sądu, że przyznanie w drodze decyzji płatności bezpośrednich w sytuacji, gdy nie są spełnione warunki do jej przyznania, pozostaje w oczywistej sprzeczności art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach. Treść takiej decyzji stanowi zaprzeczenie zasady praworządności (nakazu działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach przepisów prawa). Trwałość decyzji wydanej w takich okolicznościach nie zasługuje na ochronę.

Zdaniem sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...)stycznia 2017 r. w części. Przypomnieć bowiem należy, że wszystkie przyznane stronie płatności są ze sobą skorelowane poprzez zastosowanie współczynnika korygującego. Dlatego każde wykluczenie jakiejkolwiek płatności spowodowałoby zmiany w wysokości wyliczenia zmniejszenia z tytułu dyscypliny finansowej dla pozostałych. Innymi słowy, wykluczenie (stwierdzenie nieważności) w odniesieniu do jednej z płatności spowoduje niespójność w zakresie kwoty zwrotu z tytułu dyscypliny finansowej. Pomimo zatem, iż w decyzji w sprawie przyznania płatności wyodrębniono poszczególne rodzaje płatności to wysokość każdej z nich wpływa na ogólną kwotę zmniejszenia z tytułu dyscypliny finansowej (por. art. 26 ust 5 Rozp. Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania (...).

Nie ma więc możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności w części, a wynika to z konieczności uwzględnienia i wyliczenia zmniejszenia z tytułu dyscypliny finansowej, której wysokość jest określana z ogólnej kwoty przyznania rolnikowi płatności.

W tym stanie rzeczy za nieuzasadnione uznać należy zarzuty skargi.

Podstawą wyroku jest art. 151 ppsa.