Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca", "spółka" lub "strona") jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "Prezes ZUS", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), z [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "ZUS", lub "organ I instancji") z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu.
Zaskarżona decyzja została wydane w następującym stanie faktycznym.
Na podstawie upoważnienia nr [...] z 31 stycznia 2019 r. doręczonego 11 lutego 2019 r. wszczęto wobec strony, jako płatnika składek, kontrolę.
Postanowieniem z [...] października 2019 r. organ I instancji dopuścił z urzędu dowody z przesłuchań osób jakie zostały zgromadzone w związku z kontrolą innego płatnika składek - [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. Zgromadzone dowody były niezbędne do dokonania prawidłowych ustaleń w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy, ze względu na powiązania osobowe i kapitałowe skarżącej i [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. oraz charakter wykonywanej pracy u płatnika składek. Postanowienie na podstawie którego dopuszczono dowody z przesłuchania zostało doręczone spółce 29 października 2019 r. Kontrola płatnika składek zakończyła się protokołem kontroli z 29 października 2019 r. Protokół kontroli został nadany za pośrednictwem operatora pocztowego 30 października 2019 r. i został doręczony płatnikowi składek 19 listopada 2019 r.
Pismem z 30 października 2019 r. (data wpływu do ZUS - 30 października 2019 r.) pełnomocnik skarżącej wniósł sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych.
Decyzją z [...] października 2019 r. organ I instancji odmówił stronie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu.
W ocenie ZUS sprzeciw z 30 października 2019 r. został złożony po zakończonej kontroli, w związku z czym nie podlegał rozpatrzeniu i należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu.
Pismem z 25 listopada 2019 r. zatytułowanym "zażalenie" oraz pismem z 3 grudnia 2019 r. spółka wniosła odwołanie od ww. decyzji wnosząc o jej uchylenie.
Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] października 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów.
Organ przypomniał, że sprzeciw z 30 października 2019 r. został wniesiony po zakończeniu kontroli (protokołem kontroli z 29 października 2019 r.), a zatem brak było podstaw prawnych do jego merytorycznego rozpatrzenia w formie postanowienia o kontynuowaniu lub odstąpieniu od czynności kontrolnych i w konsekwencji sprzeciw został załatwiony w formie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie jego rozpatrzenia.
Wyjaśnił, że sprzeciw wpłynął do ZUS 30 października 2019 r. o godz. 08.47, tj. już po nadaniu na poczcie przez organ I instancji protokołu kontroli (o godz. 07.09). Dodał, że w niniejszej sprawie dla ustalenia daty nadania protokołu kontroli, kluczowa jest data stempla pocztowego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru protokołu kontroli, oraz data stempla pocztowego na kopercie, w której został nadany protokół kontroli, tj. 30 października 2019 r.
Dodatkowo Prezes ZUS podkreślił, że organ I instancji był zobowiązany sporządzić z wykonywanych czynności kontrolnych protokół kontroli zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 300 ze zm., dalej jako: "u.s.u.s."), w którym wskazano, że ustalenia kontroli opisuje się w protokole kontroli. W związku z tym, zdaniem organu odwoławczego, twierdzenie, że sporządzenie protokołu kontroli było działaniem celowym aby pozbawić płatnika składek przysługujących praw jest bezzasadne.
Pismem z 31 stycznia 2020 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Prezesa ZUS wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Organowi odwoławczemu strona zarzuciła:
- - art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 61a k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1, 4, 5, 16 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. prawo przedsiębiorców przez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu w oparciu o prawidłowo złożony sprzeciw, a tym samym nie rozpatrzenie rzeczonego sprzeciwu,
- - art. 10 i 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. (dz. U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm., dalej jako: "prawo przedsiębiorców") poprzez kierowanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych czynnościami kontrolnymi w sposób mający na celu uniemożliwienia złożenie sprzeciwu a tym samym działanie podważające zaufanie do organu,
- - art. 49 ust. 1 prawa przedsiębiorców w zw. z art. 89 ust. 1 u.s.u.s. przez doręczenie postanowienia z [...] października 2019 r. przez osobę nieuprawnioną, a w konsekwencji uznaniu czynności kontrolnych za skutecznych prawnie,
- - art. 87 u.s.u.s. przez dopuszczenie w ramach kontroli nr [...] materiałów dowodowych zebranych podczas innej kontroli co stanowi naruszenie praw kontrolowanego płatnika w tym praw do uczestniczenia w przebiegu kontroli,
- - art. 50 ust. 1 prawa przedsiębiorców w zw. z art. 89 ust. 4 u.s.u.s. przez przeprowadzania przez organ kontroli w sposób nie gwarantujący przedsiębiorcy aktywnego udziału na każdym etapie kontroli oraz jawności przeprowadzanej kontroli,
- - art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżone postanowienie i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia.
Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z ustrojowej funkcji sądu administracyjnego wynika bowiem obowiązek poddania pełnej analizie przepisów prawa materialnego i procesowego, które były lub powinny być podstawą skarżonego aktu. Sąd administracyjny badając sprawę w pełnym zakresie ma zatem obowiązek uwzględnić i te okoliczności, które nie zostały powołane w skardze, ale mają wpływ na legalność podjętego rozstrzygnięcia (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a).
Zdaniem Sądu skargę należało oddalić jako nieuzasadnioną.
Sąd podziela ustalenia faktyczne organu na okoliczność, że w momencie złożenia przez skarżąca spółkę sprzeciwu na czynności kontrolne organu, wymieniony organ nie prowadził już żadnych czynności kontrolnych. Przedmiotowa kontrola zakończyła się o czym świadczy sporządzony przez kontrolującego protokół kontroli. Przypomnieć należy, że u skarżącej spółki, będącej przedsiębiorcą, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Wydział Kontroli Płatników składek w S. prowadził kontrolę płatnika składek na podstawie upoważnienia nr. [...] z 31 stycznia 2019 r. doręczonego spółce 11 lutego 2019 r.
Analiza akt administracyjnych potwierdza, że zawierają one protokół z tej kontroli sporządzony i podpisany w dniu 29 października 2019 r. przez upoważnioną inspektor kontroli K. L. Zawierają też poświadczony za zgodność z oryginałem wydruk z czynności elektronicznych dokonanych w organie, w jego w rejestrze przesyłek i książce elektronicznego nadawcy. Z wydruku z rejestru przesyłek wynika, że przesyłka o określonym kodzie listu poleconego o nr. R [...] została utworzona przez K. L. w dniu 29 października 2019 r. o godz. 18:21:59, otrzymała nalepkę z wymienionym kodem, jako adresata przesyłki wskazano skarżącą spółkę i jej adres.
Dalej wydruk stanowi, że przesyłka została w organie zaewidencjonowana przez M. P. w dniu 30 października 2019 r. o godz. 07:08:48 i nadana do operatora pocztowego – Poczty Polskiej S. A., jako list, o godz. 07:08:59. Wskazany wyżej nr. listu poleconego, pod którym to numerem nadania skarżąca odebrała w dniu 19 listopada 2019 r., w placówce Poczty Polskiej, przesyłkę z protokołem kontroli, widnieje na załączonej przez skarżącą kserokopii koperty, w której odebrano przesyłkę. Koperta zawiera mało czytelną pieczątkę placówki pocztowej z datą nadania "30.10". Jest też pisemna odpowiedź Poczty Polskiej S.A. Biura Wsparcia Klientów z dnia 30 stycznia 2020 r. stwierdzająca, w odpowiedzi na skargę, że przedmiotowa przesyłka została wprowadzona do obrotu pocztowego w dniu 30.10.2019 r. w Filii Urzędu Pocztowego S. [...] ul. M. i tego dnia została wyekspediowana.
Natomiast problemy natury technicznej w zakresie importu przesłanych tego dnia plików przez ZUS spowodowały ich zaimportowanie w dniu następnym i dlatego w systemie śledzenia przesyłek funkcjonującego w Poczcie Polskiej S.A. widnieje data nadania tej przesyłki 31.10.2019 r. Kolejnym pismem z dnia 14 lutego 2020 r. Filia Urzędu Pocztowego [...] przy ul M. [...] w S. potwierdziła przyjęcie nadania przedmiotowej przesyłki w dniu 30.10.2019 r. o godz. 8.30.
Analiza wskazanych dokumentów potwierdza prawidłowość ustaleń organu w zakresie stanu faktycznego sprawy.
Nie ma sporu miedzy stronami, że sprzeciw wniesiony przez skarżącą spółkę w dniu 30 października 2019 r. został złożony w organie o godz. 8:47. Potwierdza to zapis umieszczony na wniesionym sprzeciwie.
Natomiast z treści pisemnej książki kontroli prowadzonej przez skarżącą wynikają wpisy organu kontroli o podjęciu kontroli w dniu 11.02.2019 r. i dacie zakończenia kontroli jako " data nadania protokołu w urzędzie pocztowym".
Wskazać należy, że ZUS prowadzi kontrole wykonywania zadań i obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych przez płatników składek. Podstawę prawną prowadzenia kontroli stanowią przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (art. od 86 do 97 - Dz. U. z 2020 r poz. 266 j.t.) oraz do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą (jak skarżąca) przepisy ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (rozdział 5 - Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 j.t.), do których stosowania odsyła art. 92a pierwszej z wymienionych ustaw. Obie ustawy przewidują, że ustalenia kontroli opisuje się w protokole kontroli (art. 53 w ustawie Prawo przedsiębiorców i art. 91 w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych). Zatem sporządzenie protokołu kontroli jest ostatnią czynnością kontrolną.
Mimo, że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewidują w art. 91, że kontrolowany ma prawo do złożenia w terminie 14 dni od daty doręczenia protokołu kontroli, pisemnych zastrzeżeń do niego, to jednak regulacja ta nie stanowi o trwaniu czynności kontrolnych. Z dalszego brzmienia przepisu wynika, że zastrzeżenia te Inspektor kontroli Zakładu ma obowiązek rozpatrzyć i w razie potrzeby podjąć dodatkowe czynności kontrolne. O sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń płatnika składek informuje się na piśmie. Zatem z zapisu prawnego wynika, że przy zaistnieniu potrzeby sprawdzenia zarzutów przy rozpoznawaniu zgłoszonych zastrzeżeń, Inspektor Zakładu musiałby podjąć dodatkowe czynności kontrolne gdyż dotychczasowa kontrola zakończyła się sporządzeniem protokołu kontroli.
Zgłoszenie sprzeciwu przewiduje art. 59 ustawy Prawo przedsiębiorców. Sprzeciw przysługuje przedsiębiorcy wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów. Z treści wymienionego przepisu jasno wynika, że sprzeciw wnosi się w trakcie trwania czynności kontrolnych a jego wniesienie wywołuje określone skutki prawne, tj. wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy - z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu oraz wstrzymanie biegu czasu trwania kontroli - od dnia wniesienia sprzeciwu do dnia zakończenia postępowania wywołanego jego wniesieniem. Samo rozpoznanie sprzeciwu przez organ prowadzi do wydania rozstrzygnięcia o treści bądź odstąpienia od czynności kontrolnych bądź kontynuowania czynności kontrolnych. Brak rozpoznania sprzeciwu w ustawowym terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu jest równoznaczny z wydaniem przez organ postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych.
Zatem aby móc wnieść sprzeciw musi istnieć przedmiot – muszą być wykonywane czynności kontrolne organu.
W przedmiotowej sprawie w chwili wniesienia sprzeciwu nie toczyły się czynności kontrolne. Ostatnia czynność w postaci sporządzenia protokołu kontroli została zakończona. Sporządzenie protokołu kontroli jest czynnością realną, konkretną i w przedmiotowej sprawie prawidłowo wykazaną jako czynność dokonana nie tylko w dacie kalendarzowej ale też w konkretnej chwili określonej godziną, minutą i sekundą.
Słusznie zatem organ uznał, że zachodziła przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego sprzeciwu.
W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 59 ust.16 Prawa przedsiębiorców do postępowań dotyczących rozpoznania sprzeciwu w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. u. z 2020 r. poz. 256 j.t., dalej k.p.a.)
Natomiast w myśl przepisu art. 61 ust. § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a według art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Według natomiast art. 83b ust.1ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jeżeli przepisy kodeksu postepowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję.
Zatem organ występujący w przedmiotowej sprawie wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania gdy stwierdzi zaistnienie jednej z dwóch przesłanek przewiedzianych art. 61a § 1 k.p.a.
Wymieniony przepis art. 61a § 1 k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz.18).
Nowelizacja ta pozwoliła na wyraźniejsze niż dotychczas rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.
Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, co oznacza, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym.
Taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Nie istniał już przedmiot, do którego można byłoby wnosić sprzeciw i w którym można byłoby wydawać rozstrzygnięcie dotyczące odstąpienia od czynności kontrolnych lub kontynuowania czynności kontrolnych.
Prawidłowo organ ocenił zaistnienie tej innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Z uwagi na fakt, iż odmowa wszczęcia przedmiotowego postępowania jest aktem formalnym, to nie możliwym było odnoszenie się organu, w tym rozstrzygnięciu, do zarzutów merytorycznych podnoszonych przez skarżąca w sprzeciwie i w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ nie prowadził postępowania w zakresie oceny prawidłowości wcześniej przeprowadzonych czynności kontrolnych i nie mógł tego zrobić stwierdzając zaistnienie przesłanki do odmowy wszczęcia przedmiotowego postępowania.
Zatem wszelkie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ zarówno wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego jak i wskazanych tam przepisów prawa materialnego nie znajdują uzasadnienia.
Z tych względów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.