Uzasadnienie
Przedmiotem skargi złożonej przez A. M. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący"), jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w W. (dalej: "Dyrektor Oddziału ARiMR", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), wydana w dniu... stycznia 2017 r. Nr..., znak sprawy..., znak sprawy....
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
A. M. w dniu 14 maja 2012 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w P. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w zakresie pakietu 2 - rolnictwo ekologiczne wariant 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) do powierzchni 17,65 ha oraz wariant 2.2 – uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) do powierzchni 7,45 ha za rok 2012.
Decyzją z dnia... kwietnia 2013 r. nr... Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. (dalej: "Kierownik Biura") przyznał Wnioskodawcy z tytułu płatności rolnośrodowiskowej kwotę... zł, w tym wariant 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) kwotę... zł do powierzchni 17,41 ha oraz wariant 2.2 – uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) kwotę... zł do powierzchni 6,63 ha. Od powyższej decyzji Wnioskodawca złożył odwołanie.
Decyzją z... czerwca 2013 r. nr... Dyrektor... Oddziału Regionalnego ARiMR w W. (dalej: "Dyrektor Oddziału", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty.
Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem w sprawie V SA/Wa 1851/13 z 25 lutego 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił m.in., że zasada wyjaśniania stronom zasadności przesłanek z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej: "K.p.a.", nie jest wyłączona w sprawach dotyczących płatności obszarowych. Sąd podkreślił, że organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien wskazać, jakie ustalenia dotyczące działek rolnych w zakresie ich powierzchni zadecydowały o wyliczeniu istniejącej różnicy powierzchni deklarowanej i stwierdzonej, szczegółowo wskazując te wielkości w odniesieniu do każdej spornej działki.
Sąd nakazał wyjaśnienie kwestii strefy buforowej, jej znaczenia dla przyjętej tolerancji pomiaru i odniesienie się do zarzutów odwołania w taki sposób, aby Skarżący miał świadomość, że organ odniósł się do wszystkich jego twierdzeń.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor Oddziału w dniu... lipca 2015 r. wydał decyzję nr..., którą uchylił w całości decyzję Kierownika Biura z dnia... lutego 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Strona złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie przed WSA w Warszawie w dniu 15 września 2016 r. pełnomocnik organu przedłożył pismo Prezesa ARiMR z 25 września 2015 r. informujące Dyrektora Oddziału o niemożności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z... lipca 2015 r. z uwagi na wniesienie skargi do Sądu, co zdaniem organu stanowić ma przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2016 r. V SA/Wa 3827/15 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.
W rozstrzygnięciu decyzji z dnia... stycznia 2017 r. Nr... wydanej w wyniku ponownego rozpoznania odwołania od decyzji Kierownika Biura z dnia... lutego 2015 r. o wskazanym wyżej numerze Dyrektor Oddziału zawarł stwierdzenie, że utrzymuje w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. nr... z dnia... kwietnia 2015 r. wydaną w sprawie... o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej z wniosku A. M. Postanowieniem z dnia... stycznia 2017 r. nr... Dyrektor Oddziału sprostował rozstrzygnięcie decyzji własnej z dnia... stycznia 2017 r. w ten sposób, że wyrażenie: "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję nr... z dnia... kwietnia 2015 r. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. w sprawie nr... o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej z wniosku A. M." zastąpił wyrażeniem: "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję nr... z dnia... lutego 2015 r. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. w sprawie nr... o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej z wniosku A. M.".
W skardze na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Strona wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonej decyzji Strona zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i nie uwzględnienie słusznego interes obywateli, co skutkowało błędnym utrzymaniem w mocy decyzji wydanej przez Kierownika Biura w dniu... kwietnia 2015 r.,
- - art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego przez organy pierwszej i drugiej instancji w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej,
- - art. 11 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy administracji publicznej I i II instancji działań w celu wyjaśnienia Skarżącemu przesłanek, którymi kierowały się przy załatwianiu sprawy,
- - art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe rozpatrzenie materiału dowodowego w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę materiału odwodowego, co skutkowało błędnym utrzymaniem w mocy decyzji wydanej przez Kierownika Biura w dniu... kwietnia 2015 r.,
- - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji i postawienie w niej zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji,
- - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy decyzja ta winna być uchylona w całości.
Skarżący zarzucił także naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie art. 30 Rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz. UE L nr 141 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.) w zw. z art. 34 ust 1 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz.
UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 65), dotyczącego tolerancji pomiarów, która nie powinna przekraczać 5% powierzchni działki lub strefy buforowej poprzez ich błędne zastosowanie, w konsekwencji przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w wadliwie obliczonej zaniżonej kwocie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację podniesioną w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami wskazanych ustaw Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów, niż w niej wskazano.
W pierwszej kolejności w sprawie należy zwrócić uwagę na to, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednak nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Sytuacja taka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.
W wyniku dokonanej kontroli zaskarżonego aktu Sąd stanął na stanowisku, że przy jego wydawaniu doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.).
Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest wystąpienie w chwili jej wydawania wad, określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Oceniana jest zgodność z prawem decyzji według przepisów obowiązujących w czasie jej podejmowania.
Stosownie do treści art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
- 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
- 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
- 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco,
- 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,
- 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,
- 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,
- 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Ustawodawca w art. 156 § 1 K.p.a. nałożył obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale również wykazania, że naruszenie prawa było rażące. Stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa.
Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego rażące naruszenie prawa następuje, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne, skutki, które wywołała decyzja, są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004 r. OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. V SA 535/94, wyrok NSA z dnia 27 października 2003 r. IV SA 905/02 – dostępne w bazie CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.
W rozpoznawanej sprawie, w sentencji zaskarżonej decyzji z dnia... stycznia 2015 r., organ odwoławczy zawarł rozstrzygnięcie dotyczące innej sprawy administracyjnej niż sprawa będąca przedmiotem postępowania odwoławczego. Dyrektor Oddziału orzekł, że utrzymuje w mocy decyzję nr... z dnia... kwietnia 2015 r. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. w sprawie nr... Decyzja wskazana przez organ odwoławczy jako decyzja pierwszej instancji została wydana przez inny organ (Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. M.) niż ten, który w rzeczywistości prowadził w niniejszej sprawie postępowanie pierwszoinstancyjne (Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P.).
Również data i numer decyzji wydanej w niniejszej sprawie w pierwszej instancji (... lutego 2015 r. nr...) różni się od oznaczenia decyzji wskazanej przez organ odwoławczy. Jednocześnie uzasadnienie decyzji drugiej instancji jednoznacznie odnosi się do stanu faktycznego sprawy, w której decyzję wydał Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P.. Powyższe oznacza, że zachodzi sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a jego uzasadnieniem dotycząca oznaczenia sprawy administracyjnej.
W konsekwencji oznacza to, że Dyrektor Oddziału w sposób rażący naruszył dyspozycję normy prawnej zawartej w art. 138 K.p.a. Zgodnie z powołanym artykułem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo umarza postępowanie odwoławcze. W konkluzji Sąd stwierdza, że organ odwoławczy nie rozpoznał właściwej sprawy, czyli sprawy zakończonej decyzją wydaną w przedmiotowej sprawie w pierwszej instancji. Nierozpoznanie sprawy administracyjnej w toku postępowania niewątpliwie nie jest możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Powyższej oceny Sądu nie zmienia okoliczność wydania przez organ odwoławczy postanowienia o sprostowaniu omawianej powyżej decyzji. W odniesieniu do pkt 2 sentencji wyroku Sąd wyjaśnia bowiem, co następuje.
Zgodnie z art. 113 K.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Wprowadzone w powołanym przepisie pojęcia "błędów pisarskich i rachunkowych" oraz innych "oczywistych pomyłek", nie mają swojej ustawowej definicji. W związku z tym, stosując ten przepis, należy mieć na uwadze potoczne znaczenie tych pojęć, a więc takie, jakie jest stosowane w życiu codziennym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 1998 r. sygn. akt SA/Lu 1091/96, niepubl.), jak również znaczenie nadane tym pojęciom przez doktrynę i orzecznictwo.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 5 lipca 2017 r. II GSK 3047/15 (dostępny w bazie CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), zgodnie z którym nie jest dopuszczalne sprostowanie decyzji w trybie art. 113 § 1 k.p.a., które prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, odmiennego od pierwotnego, a przedmiot sprostowania oczywistego błędu (oczywistej omyłki) nie może odnosić się, ani do elementów stanu faktycznego sprawy, jako pierwotnie błędnie (mylnie) wskazanych, ani też do podstawy prawnej decyzji, czy też zastosowanego przepisu prawa, jako pierwotnie błędnie (mylnie) wskazanych (np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 maja 1988 r., sygn. akt III SA 1466/87). Skoro sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji, to za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że sprostowaniu nie mogą podlegać błędy i omyłki istotne - a więc błędy i omyłki nieposiadające cechy oczywistości w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia - których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., I OSK 782/12; por. również J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H.
Beck, Warszawa 2014, s. 482 - 483). Z powyższego wynika, że wadliwą decyzję ostateczną można wzruszyć tylko w drodze nadzwyczajnych środków prawnych, a nie w drodze sprostowania na podstawie art. 113 § 1 k.p.a.
Konsekwentnie, Sąd stwierdza, że wadliwość decyzji polegająca na błędnym określeniu decyzji organu pierwszej instancji, której dotyczyło postępowanie odwoławcze w sentencji decyzji organu II instancji nie może być korygowana w trybie sprostowania oczywistej omyłki, o której mowa w art. 113 § 1 K.p.a. Taka sytuacja nastąpiła natomiast w niniejszej sprawie, a błąd organu odwoławczego polegający na sprostowaniu wadliwości tego rodzaju należy zdaniem Sądu zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Wobec stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów postępowania w rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że dokonywanie oceny merytorycznej jest przedwczesne.
Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia i wyda decyzję w przedmiotowej sprawie w oparciu o art. 138 K.p.a.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja, jako dotknięta kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 §1 pkt 2 K.p.a., musiała zostać usunięta z obrotu prawnego zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., stwierdził także nieważność postanowienia z dnia... stycznia 2017 r. nr... o sprostowaniu oczywistej omyłki.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.