Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez S. Spółka komandytowo-akcyjna w O. jest stanowisko Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości wyrażone w piśmie z [...] lutego 2012r. nr [...] informujące o nie przyznaniu dofinansowania na realizację projektu. Przedmiotowe pismo zostało wydane w następującym stanie faktycznym.
S. Spółka komandytowo-akcyjna w O. (poprzednio – "S." Spółka z o.o. w O.), zwana dalej Skarżącą, złożyła do Regionalnej Instytucji Finansującej ([...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. – dalej: RIF) w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007 – 2013, Działanie 1.4 (wsparcie projektów celowych) - 4.1 (Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R)" wniosek o dofinansowanie realizacji projektu o nazwie "[...]".
Pismem z [...] stycznia 2010 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, zwana dalej PARP, poinformowała Skarżącą, że jej wniosek o dofinansowanie przeszedł ocenę formalną pozytywnie i został przekazany do oceny merytorycznej.
Komunikatem z [...] kwietnia 2010 r. zamieszczonym na stronie internetowej PARP poinformowano m.in., że instytucje nadzorujące zadecydowały o konieczności ponownej oceny części projektów złożonych w ramach powyższego konkursu z działania 1.4-4.1 POIG. Decyzję taką podjęto z uwagi na bardzo dużą dysproporcję pomiędzy kosztami części badawczej a kosztami części wdrożeniowej w niektórych projektach. W związku z powyższym postanowiono, iż ponownej ocenie zostaną poddane wnioski, w których dysproporcja pomiędzy kosztami kwalifikowanymi w części 1.4 i 4.1 kształtowała się na poziomie powyżej 1000%.
PARP pismem z [...] sierpnia 2010 r. poinformowała Skarżącą, że finansowanie nie zostało przyznane, gdyż projekt nie spełnił obligatoryjnego kryterium nr 9: "Wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu".
PARP w wyniku rozpoznania protestu pismem z [...] września 2010 r. poinformował Skarżącą, że środek odwoławczy został rozpatrzony negatywnie. W uzasadnieniu wskazano, że w biznes planie w pkt C1.5-7 Skarżąca nie opisała i nie uzasadniła planowanych wydatków inwestycyjnych i konieczności ich poniesienia w kontekście realizacji projektu, w związku z czym nie zostało spełnione obligatoryjne kryterium.
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, w wyniku rozpoznania odwołania, w piśmie z [...] stycznia 2011r. poinformował, że pozytywnie rozpatrzył odwołanie. W uzasadnieniu stwierdził, że PARP musi ponownie rozpatrzyć wniosek pod kątem kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 9. Zdaniem Zespołu Zadaniowego, zwanego dalej ZZ, Skarżąca przedstawiła jednoznacznie cel badań, natomiast brak jest planu badań a wyjaśnienia w jaki sposób chce osiągnąć zamierzony cel są zbyt skrótowe. Jednakże część działań badawczych Wnioskodawca zawarł w uzasadnieniu planowanych zakupów w ramach prac badawczych i wymienionych surowcach do badań. Zdaniem ZZ pkt I (b+r) został co prawda opracowany w sposób niezadowalający, jest to jednak, jak zauważył Zespół, częstym problemem zakładów przemysłowych. Dlatego też pozytywnie oceniono dążenie Skarżącej do poprawy sytuacji na tym polu. Zauważono, iż zadania realizowane na polu b+r, są stosunkowo proste stąd wnioskodawca uznał, że takie ich przedstawienie jest wystarczające.
Odnosząc się do opracowania pkt II (część wdrożeniowa) ZZ uznał, iż nie budzi ona żadnych zastrzeżeń, a wręcz przeciwnie potwierdza profesjonalizm i doświadczenie Skarżącej. Organ również zauważył, że koszty zadań we wniosku określane są na podstawie doświadczeń wnioskodawcy i dlatego też ZZ podzielił stanowisko Skarżącej, że dokładne określenie wydatków na wdrożenie możliwe jest po wykonaniu odpowiednich projektów i kosztorysów, które dopiero będą wykonane w ramach wniosku o dofinansowanie. ZZ ocenił także, że w przypadku wniosku Skarżącej zadania badawcze są niejako określone w uzasadnieniach zakupów aparatury badawczej. Koszt wydatków na badania nie budzi zastrzeżeń.
Reasumując organ stanął na stanowisku, że uchybienia formalne, których doszukało się dwoje oceniających, nie powinny dominować nad oceną i realnością przedsięwzięcia. Takie projekty celowe należy wspierać, gdyż ich realizacja prowadzi do rozwoju naszej gospodarki.
PARP w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku pismem z [...] marca 2011 r. poinformował o nieprzyznaniu dofinansowania na realizacje projektu. W piśmie tym ponownie wskazano, że projekt nie spełnił obligatoryjnego kryterium nr 9.
Pismem z 11 kwietnia 2010r. Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. rozstrzygnięcie PARP z [...] marca 2011r., zarzucając, że ocena wniosku została dokonana w sposób naruszający prawo poprzez:
- a) naruszenie zapisów § 7 pkt 2 ppkt 14 oraz § 10 "Regulaminu przeprowadzenia konkursu w ramach PO IG",
- b) art. 26 ust. 2, art. 27 ust. 2, art. 29 ust. 2 pkt 6 i ust. 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), zwanej dalej u.z.p.p.r.
- c) naruszenie zapisów Przewodnika po kryteriach wyboru finansowych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 maja 2011r., sygn. akt V SA/Wa 810/11 stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku podniesiono przede wszystkim, że PARP naruszył przepis art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r., gdyż zarówno pismo PARP z [...] sierpnia 2010 r., jak i [...] marca 2011r. podpisał Kierownik Sekcji Kontraktowania Zespołu Badań i Rozwoju PARP D. K. Zdaniem Sądu podpisanie informacji skierowanej do wnioskodawcy o wynikach oceny projektu czy o wynikach postępowania odwoławczego jest czynnością związaną z oceną projektu. Udział osoby w dokonywaniu tych czynności w jakimkolwiek z tych etapów wyłącza tę osobę od udziału w postępowaniu odwoławczym, w tym od dokonywania ponownej oceny wniosku po uwzględnieniu protestu czy odwołania.
PARP w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zaskarżonym pismem z [...] lutego 2012r. poinformowała Skarżącą, że finansowanie nie zostało przyznane, gdyż projekt nie spełnił obligatoryjnego kryterium nr 9: "Wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu". PARP powołała się na oceny ekspertów i wskazała na konkretnym przykładzie niespójność zaplanowanych wydatków pomiędzy opisem w biznes planie a opisem w budżecie i w harmonogramie rzeczowo - finansowym. Ponadto PARP zauważyła, że każda pozycja zawarta w harmonogramie rzeczowo - finansowym musi być odpowiednio opisana i uzasadniona we właściwym punkcie biznes planu, co nie zostało uczynione we wniosku Skarżącej, gdzie np. w harmonogramie rzeczowo - finansowym i budżecie projektu (Etap I) Wnioskodawca wymienił 5 pozycji, a w biznes planie opisał tylko 3 z nich. W zakresie Etapu II organ zwrócił uwagę na niespójność zaplanowanych wydatków i ich wartości pomiędzy opisem w biznes planie, w budżecie projektu i w harmonogramie rzeczowo – finansowym, gdzie wskazano różne wartości tych samych prac.
Zdaniem organu Skarżąca nie uzasadniła wszystkich planowanych kosztów projektu. Tym samym uniemożliwiła ekspertowi ocenę kosztów projektu pod względem racjonalności i adekwatności. Brak uzasadnienia nie pozwolił na ocenę racjonalności i adekwatności zaplanowanych przez Wnioskodawcę wydatków.
Pismem z 7 marca 2012r. Skarżąca wniosła skargę na negatywne rozstrzygnięcie PARP z [...] lutego 2012 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- - §7 ust. 2 pkt 4 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach POIG, zwanego dalej Regulaminem, w związku z art. 26 ust. 2 i art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r. poprzez jego niezastosowanie i poddanie wniosku Spółki aż ośmiu ocenom merytorycznym przed podjęciem rozstrzygnięcia co do dofinansowania Projektu, podczas gdy w świetle naruszonego przepisu wniosek powinien zostać oceniony tylko dwukrotnie w zakresie każdego kryterium, co w przypadku Spółki skutkowałoby przyznaniem dofinansowania;
- - §7 ust. 2 pkt 14 Regulaminu w związku z art. 26 ust. 2 i art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r. poprzez jego niezastosowanie, rezultatem czego było nieumieszczenie projektu Skarżącej na liście projektów rekomendowanych do dofinansowania w związku ze skierowaniem Projektu do ponownej oceny, pomimo tego, iż otrzymał on pierwotnie dwie pozytywne oceny;
- - art. 29 ust. 4 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 6 i 8 u.z.p.p.r. poprzez jego niezastosowanie, tj. spowodowanie pogorszenia zasad konkursu dla Spółki w czasie jego trwania w związku z skierowaniem Projektu Spółki do ponownej oceny, pomimo iż pierwotnie otrzymał on dwie oceny pozytywne, uzasadniające skierowanie projektu do dofinansowania;
- - art. 28 ust. 6 u.z.p.p.r. poprzez jego niezastosowanie, tj. zmianę zasad prowadzenia konkursu w ramach POIG na niekorzyść Skarżącej w czasie trwania konkursu, polegającą na tym, że wniosek o dofinansowanie projektu Spółki został poddany nieprzewidzianej w systemie realizacji POIG liczbie ocen w związku z wprowadzeniem w sposób niezgodny z prawem dodatkowego kryterium;
- - art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez jego niezastosowanie, tj. nieuwzględnienie zasady równego traktowania wszystkich kategorii beneficjentów w ramach POIG w związku z wprowadzeniem dodatkowego kryterium mającego zastosowanie jedynie w stosunku do niektórych tylko wnioskodawców, w tym Spółki, których projekty charakteryzowały się dysproporcją pomiędzy kosztami części badawczej a części wdrożeniowej przekraczającą 1000%, co w konsekwencji skutkowało odrzuceniem uprzednio pozytywnie ocenionego wniosku Spółki, a także poprzez niezapewnienie przejrzystości reguł w postępowaniu konkursowym i uznanie, iż Spółka nie spełnia kryterium merytorycznego nr 9, podczas gdy projekt kryterium to spełniał w całości, co znalazło potwierdzenie w dwóch pierwszych ocenach merytorycznych projektu, które powinny zostać wzięte za podstawę rozstrzygnięcia, jak również poprzez naruszenie dopuszczalnych granic zaskarżenia przy ponownej ocenie projektu Spółki na skutek wyroku WSA w Warszawie z 16 maja 2011 r., sygn. V SA/Wa 810/11;
- - §7 ust. 2 pkt 2 Regulaminu w związku z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji dokonanie oceny wniosku Spółki w sposób nierzetelny, dowolny i sprzeczny z zasadami wiedzy i logicznego rozumowania, co skutkowało odrzuceniem wniosku Spółki, w sytuacji gdy z uwagi na treść merytoryczną i formalną wniosek len zasługiwał na dofinansowanie;
- - §7 ust. 2 pkt 8 Regulaminu w związku z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez jego niezastosowanie, tj. zaniechanie wezwania Spółki do udzielenia dodatkowych wyjaśnień lub informacji w związku z oceną projektu, w sytuacji gdy charakter podnoszonych przez PARP zarzutów pozwoliłby na doprecyzowanie nieścisłości w tym trybie, co świadczy o braku przeprowadzenia rzetelnej oceny projektu;
- - art. 30a ust. 1 u.z.p.p.r. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania wbrew zasadom ustalonym w Wytycznych w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych, dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008 r., wydanych przez Ministra Rozwoju Regionalnego dnia 11 sierpnia 2009 r., sygn. MRR/H/23(2)08/2009, to jest poprzez orzekanie w sprawie bez uprzedniej rzetelnej analizy dokumentacji aplikacyjnej, przeprowadzenie dowolnej oceny podnoszonych przez Skarżącą okoliczności oraz nie zachowanie standardów wymaganych od instytucji dysponujących środkami z budżetu Unii Europejskiej.
Mając powyższe na względzie Skarżąca wniosła o m.in. o rozpatrzenie skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję pośredniczącą.
W odpowiedzi na skargę PARP podtrzymała argumenty zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, odniosła się do zarzutów zawartych w skardze i wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 30 c u.z.p.p.r., w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z treścią powołanego przepisu Sąd dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego i w wyniku rozpatrywania skargi może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. Przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem wielokrotnie – co trafnie podnosi Skarżąca – dopuszczono się w toku postępowania naruszenia norm prawnych poprzez ich niewłaściwe rozumienie, a w konsekwencji – błędne zastosowanie.
Niniejsza sprawa została zainicjowana wnioskiem skarżącej Spółki o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013 (w skrócie: PO IG), Priorytet 1: Badanie i rozwój nowoczesnych technologii, Priorytet 4: Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia, Działania 1.4-41: Wsparcie projektów celowych oraz wsparcie wdrożeń wyników prac B+R.
Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z 1 października 2007 r. nr K (2007) 4562 w sprawie przyjęcia Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w ramach pomocy wspólnotowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a następnie przyjęty uchwałą Rady Ministrów w dniu 30 października 2007 r. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 ze zm.).
Instytucją Zarządzającą (IZ) jest tu Minister Rozwoju Regionalnego.
Duża część zadań, w celu sprawnej realizacji Programu została przekazana na zasadzie delegacji uprawnień Instytucjom Pośredniczącym (w skrócie: IP). Dla Osi Priorytetowej 4 Działanie 1.4.- 4.1. funkcję IP I stopnia pełnił Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, a IP II stopnia – Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości – dalej: PARP.
Zasady przeprowadzenia konkursu PO IG dotyczącego ww. działania jak również wytyczne określające kryteria ocen składanych w tym zakresie wniosków regulują m.in.:
- 1) ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju,
- 2) Regulamin przeprowadzania konkursu w ramach PO IG Priorytet 1: Badania i rozwój nowoczesnych technologii, Priorytet 4: Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia, Działania 1.4-4.1 Wsparcie projektów celowych oraz wsparcie wdrożeń wyników prac B+R),
- 3) Przewodnik po kryteriach wyboru operacji finansowych w ramach PO IG 2007-2013 (zwany dalej: "Przewodnikiem"),
- 4) Załącznik 4.4. Procedura odwoławcza w ramach PO IG, zwany dalej Procedurą odwoławczą.
- 5) Regulamin Komisji Konkursowej z 4 września 2009 r. zatytułowany "Organizacja prac Komisji Konkursowej"
W myśl art. 37 u.z.p.p.r. w sprawie wyłączone jest stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z treścią art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r., wszelkie zasady i procedury dotyczące realizacji zarówno strategii rozwoju jak i programów, zawarte są w "systemie realizacji", przy czym system ten określa także środki odwoławcze, które przysługują wnioskodawcy w związku z naborem projektów o których mowa w art. 28 ust.1 pkt 3 cyt. ustawy – czyli zgłoszonych w trybie konkursowym. Obowiązek opracowania – określenia tego systemu realizacji, nałożony został na instytucję zarządzającą odpowiadającą za prawidłową realizację programu (art. 26 ust.1 pkt 2, pkt 6, pkt 8, art. 25 pkt 1, art. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.). Przy wykonywaniu swoich zadań instytucja zarządzająca ma obowiązek uwzględnienia zasady równego dostępu do uzyskania pomocy, a także ma zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów mogących skorzystać z dofinansowania, a między innymi projektów wyłanianych w trybie konkursu (art. 26 ust.2, art. 28 ust.1 pkt 3 u.z.p.p.r.).
W ocenie Sądu przede wszystkim brak jest uzasadnienia dla poddania projektu procedurze wielokrotnego oceniania przez kolejnych oceniających. Procedurę oceny merytorycznej wniosku określono w § 7 ust. 2 pkt 4 Regulaminu, zgodnie z którym poprawne formalnie wnioski są poddawane ocenie merytorycznej zgodnie z kryteriami wyboru projektów zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący POIG. Ocena merytoryczna wniosku jest dokonywana przez dwóch członków oceniających Komisji Konkursowej (KK). W przypadku wystąpienia rozbieżności w ocenie merytorycznej pomiędzy członkami KK wniosek kierowany jest do trzeciej oceny merytorycznej – do trzeciego członka oceniającego. W przedmiotowej sprawie, co nie jest kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, dwóch członków KK dokonało pozytywnej oceny merytorycznej projektu Skarżącej. Oboje oceniający uznali, że projekt spełnia wszystkie kryteria merytoryczne obligatoryjne i przyznali projektowi po 85 punktów w zakresie kryteriów fakultatywnych.
Na tym etapie procedura oceny merytorycznej winna być zakończona, a wniosek w oparciu o dwie zbieżne oceny indywidualne powinien zostać kierowany na Listę projektów rekomendowanych do dofinansowania lub na Listę projektów nierekomendowanych do dofinansowania, zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 14 Regulaminu. W związku z powyższym, zgodnie z postanowieniami Regulaminu, na tym etapie konkursu wniosek Skarżącej winien zostać skierowany przez PARP do dofinansowania. Z przyczyn niezrozumiałych wniosek został poddany kolejnym dalszym rundom ocen przeprowadzonych przez członków Komisji, co dokumentuje aż dodatkowe 9 Arkuszy ocen merytorycznych (dwie pierwsze oceny były pozytywne), z których 7, w zakresie kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 9, było niekorzystnych dla Skarżącej, a dwie oceny pozytywne. W wyniku tak przeprowadzonej oceny wniosek nie został zakwalifikowany do dofinansowania. Takie działanie PARP narusza procedurę wyboru wniosków wskazaną w § 7 ust. 2 pkt 4 Regulaminu, która nie przewiduje tylu rund ocen.
Jak wynika z § 10 ust. 2 Procedury odwoławczej, ponowna ocena merytoryczna może być dokonana dopiero po rozpoznaniu protestu złożonego przez wnioskodawcę, w wyniku skierowania wniosku do ponownej oceny przez instytucję właściwą do rozpoznania protestu. Oprócz wskazanego § 7 ust. 2 pkt 4 Regulaminu, działania PARP naruszają postanowienia art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., zgodnie z którą instytucja zarządzająca powinna uwzględnić zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Oczywistym jest, iż również instytucja wdrażająca jaką jest PARP, której zostały powierzone określone, wskazane w ustawie zadania instytucji zarządzającej musi stosować się do postanowień ustawy.
Tym samym Sąd podzielił zarzut Skarżącej dotyczący niezasastosowania art. 28 ust. 6 u.z.p.p.r. i pogorszenia zasad konkursu w ten sposób, że projekt Skarżącej został poddany nieprzewidzianej w systemie realizacji POIG liczbie ocen.
Niewątpliwie zmiana zasad oceny wniosków z pominięciem postanowień Regulaminu konkursu stanowi naruszenie przejrzystości reguł. Dokonana ocena została bowiem przeprowadzona bez podstawy prawnej, bowiem ani w regulaminie ani też w innych aktach regulujących zasady przeprowadzana Konkursu nie przedstawiono możliwości przeprowadzania dalszych ocen merytorycznych, ponad określone w § 7 ust. 2 pkt 4 Regulaminu.
Jak wynika z wyjaśnień PARP ponowna ocena merytoryczna została przeprowadzona przez KK w oparciu o decyzję instytucji nadzorujących. PARP wskazała, że decyzje takie zostały podjęte z uwagi na bardzo dużą dysproporcję pomiędzy kosztami części badawczej a kosztami części wdrożeniowej projektu. W związku z powyższym ponownej ocenie zostały poddane wnioski, w których dysproporcja pomiędzy kosztami kwalifikowanymi w części 1.4 i 4.1 kształtowała się na poziomie powyżej 1000%.
Sąd podziela stanowisko Skarżącej, iż wskazana powyżej zmiana jest równoznaczna z wprowadzeniem dodatkowego kryterium wyboru wniosków, nie przewidzianego w Regulaminie ani w innych dokumentach aplikacyjnych. PARP oraz instytucje nadrzędne nie wymagały bowiem, aby udział kosztów części badawczej projektu pozostawał w odpowiedniej proporcji do części wdrożeniowej.
Wreszcie w § 10 Regulaminu konkursu wskazano wprost, iż w trakcie trwania konkursu regulamin może podlegać zmianie z zastrzeżeniem przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W zdaniu drugim § 10 Regulaminu wskazano, iż możliwe są jedynie zmiany doprecyzowujące. Nie ulega wątpliwości, iż faktyczne wprowadzenie nowego, dodatkowego kryterium wyboru wniosków w żadnym razie nie może być uznane za tego rodzaju zmianę. Przesłanką konieczną do doprecyzowania warunku jest bowiem jego istnienie, skoro więc wcześniej nie istniało kryterium odpowiedniego stosunku wartości poszczególnych części projektu, nie może być mowy o jego doprecyzowaniu.
Wprowadzona zmiana jest niezgodna także z zasadami przeprowadzania konkursu określonymi w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, wybór projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego, dokonywany jest w oparciu o kryteria zatwierdzone przez Komitet Monitorujący. Art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r. wskazuje zaś, że do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie projektu z beneficjentami wyłonionymi w konkursie lub w wyniku rozpatrywania środków odwoławczych przewidzianych w ustawie, instytucja ogłaszająca konkurs nie może spowodować pogorszenia zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz nakładać na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków.
Wprowadzenie dodatkowych ocen dla projektów, których różnica pomiędzy częściami badawczą a częścią wdrożeniową przekraczała 1000 % stanowi – zdaniem Sądu – pogorszenie zasad konkursu. Jak już wcześniej wskazano, po pierwszej ocenie merytorycznej, dokonanej zgodnie z postanowieniami regulaminu, wniosek skarżącej otrzymał pozytywną ocenę i winien zostać zakwalifikowany do dofinansowania, które – biorąc pod uwagę liczbę punktów uzyskanych w ramach oceny – bezspornie by otrzymała.
Sąd również zauważa, że dokonane oceny po pozytywnym rozpoznaniu odwołania Skarżącej przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] stycznia 2011r. naruszają § 17 Procedury Odwoławczej.
Przede wszystkim podnieść należy, że zgodnie z procedurą odwoławczą instytucja rozpoznająca protest jest związana zakresem protestu (§ 9 pkt 3 Procedury odwoławczej), instytucja rozpoznająca odwołanie co do zasady jest związana zakresem odwołania, a odwołanie zdeterminowane jest zakresem przedmiotowym protestu (§ 14). Wymieniony zakres determinuje też, zdaniem Sądu, zakres przedmiotowy ponownej oceny projektu, jeżeli organ rozpoznający środek odwoławczy rozpatrzył ten środek pozytywnie. Wynika to zarówno z faktu zakresu rozstrzygania protestu i odwołania, jak też z okoliczności, iż wyniki ponownej oceny są wiążące i nie przysługuje od nich żaden środek odwoławczy na poziomie instytucjonalnym PO IG.
Należy zauważyć, że zgodnie z § 17 pkt 2 Procedury odwoławczej rozpatrzywszy pozytywnie odwołanie, IRO kieruje projekt do ponownej oceny właściwej instytucji odpowiedzialnej za ocenę projektów, w ramach kryterium bądź kryteriów, w których odwołanie zostało uznane za zasadne wraz z uzasadnieniem przyjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu tym w szczególności wskazuje na czym zdaniem IRO polegało niewłaściwe przeprowadzenie oceny projektu w zakresie objętym protestem.
Wmyśl § 17 pkt 3 Procedury odwoławczej w przypadku powtórnej oceny, instytucja jej dokonująca zobowiązana jest do:
- a) zapoznania się z całością dokumentacji z przebiegu dotychczasowej oceny projekty oraz wynikami kolejnych etapów postępowania odwoławczego oraz
- b) wzięcia pod uwagę treści rozstrzygnięć IRP oraz IRO wraz z ich uzasadnieniami, a w szczególności do wnikliwego przeanalizowania nieprawidłowości w przeprowadzonej ocenie,
- c) dokonania ponownej oceny projektu w terminie wskazanym w § 10 ust. 3 lit. c, liczonych od dnia wpłynięcia pisma IRO,
- d) pisemnego ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych przez IRO w piśmie kierującym projekt do ponownej oceny.
Z uwzględnieniem powyższego, po dokonaniu ponownej oceny instytucja odpowiedzialna za ocenę projektów podejmuje dalsze decyzje o rekomendowaniu projektu do finansowania lub odmowie udzielenia wsparcia o czym informuje wnioskodawcę oraz IRO.
W przedmiotowej sprawie Instytucja Rozpoznająca Odwołanie (Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego) w sposób kategoryczny wskazał, że uchybienia formalne, których doszukało się dwoje oceniających, nie powinny dominować nad oceną i realnością przedsięwzięcia. Zdaniem IRO takie projekty celowe należy wspierać, gdyż ich realizacja prowadzi do rozwoju naszej gospodarki. Ponadto rozpoznając odwołanie IRO wskazała na możliwe przyczyny nie do końca prawidłowego wypełnienia wniosku o dofinansowanie. Z kolei z ponownej oceny dokonanej po rozpoznaniu odwołania przez instytucję odpowiedzialną za ocenę projektów w żaden sposób nie wynika, że ocena dokonana przez IRO została wzięta pod uwagę przez oceniających. Za takim stanowiskiem nie może bowiem przemawiać fakt, gołosłownego wskazania przez eksperta, że wziął pod uwagę ocenę dokonaną przez IRO, gdyż w żaden sposób nie odniósł się on do podniesionych przez IRO okoliczności. W związku z powyższym ocena dokonana przez PARP w zaskarżonym piśmie narusza § 17 ust. 3 Procedury odwoławczej.
Na marginesie należy również zauważyć, że w zaskarżonej ocenie z [...] lutego 2012r. brak było pouczenia o możliwości złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Należy wskazać, że w § 35 ust. 2 Procedury odwoławczej wskazano, że (...) od rozstrzygnięcia właściwej IRP lub IRO, wydanego w związku z przekazaniem przez sąd sprawy do ponownego rozpatrzenia nie przysługują żadne środki odwoławcze. Zdaniem Sądu, zapisu zawartego w art. 30b ust. 2 u.z.p.p.r., iż system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie nie można rozumieć w ten sposób, że wnioskodawcy powinna przysługiwać jedynie możliwość jednokrotnego wniesienia środka odwoławczego w toku całej procedury oceny złożonego przez niego wniosku. Dopuszczenie takiej interpretacji w istocie oznaczałoby, że rozstrzygnięcie organu, do którego trafia sprawa w związku z uwzględnieniem środka odwoławczego nie podlegałoby żadnej kontroli.
W konsekwencji od tak dokonanej oceny winna zawsze przysługiwać skarga do sądu administracyjnego. W innym przypadku przyznana ochrona byłaby pozorna. Zdaniem Sądu użyty w powołanym wyżej § 35 ust. 3 Procedury odwoławczej termin "środki odwoławcze" odnosi się tylko do środków odwoławczych od wyników oceny projektu składanych w ramach systemu instytucjonalnego POIG tj. protestu i odwołania. Termin ten nie może natomiast dotyczyć skargi do sądu administracyjnego, gdyż w przeciwnym wypadku byłby on niezgodny z art. 30b ust. 2 u.z.p.p.r..
Na zakończenie należy również zwrócić uwagę na fakt nieprawidłowego anonimizowania Arkuszy Oceny Merytorycznej. Zdaniem Sądu anonimizacja arkuszy polegająca na wykreśleniu całych danych wrażliwych bez pozostawienia np. inicjałów oceniających pisanych językiem łacińskim (bez polskich znaków) oraz wykreślenia dat dokonywania takiej oceny powoduje, że arkusze te są w zasadzie nieczytelne zarówno dla strony, jak i po wniesieniu skargi dla Sądu (Sąd otrzymuje dokumentację posiadaną przez stronę skarżącą). Dobrą praktyką stosowaną zarówno przez sądownictwo powszechne jak i administracyjne jest pozostawienie inicjałów oraz wszelkich dat. Powyższe pozwoliłoby zarówno wnioskodawcy jak i Sądowi na sprawniejszą i prawidłową kontrolę procesu, a sam Arkusz stałby się czytelniejszy. Szczególnie istotne staję się to w sprawach, w których dokonano kilkukrotnej oceny projektu (w przedmiotowej sprawie dokonano jedenastokrotnej oceny projektu) i w związku z dokonaniem tak szerokiej anonimizacji nadesłane arkusze stają się zlepkiem mało mówiących ocen, gdyż nie można ich przyporządkować do konkretnego etapu oceny wniosku.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa przy ocenie projektu i nakazał ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach jak w pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a w związki z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.