Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 31 lipca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 567/14

Uzasadnienie

1. 1. Decyzją z dnia [...].12.2010 r. – nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego AR i MR przyznał M. J. pomoc finansową w ramach działania,,Ułatwianie startu młodym rolnikom’’ w wysokości 75 000 zł z zastrzeżeniem dopełnienia warunków, w terminie 180 dni od dnia odebrania ww. decyzji, w tym:
2. a) nabycia lub wejścia w posiadanie gospodarstwa wskazanego w biznesplanie, o powierzchni użytków rolnych nie mniejszej niż średnia powierzchnia gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w kraju, tj. 10, 15 ha;
3. b) podjęcia samodzielnego prowadzenia gospodarstwa.
4. 2. W dniu 23.3.2012 r. ww. złożył prośbę o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu, stanowiącego załącznik do wniosku o przyznanie pomocy.
5. 3. Decyzją z dnia [...].10.2012 r. – nr [...]. Dyrektor OR AR i MR nie wyraził zgody na zmianę założeń biznesplanu.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się strona wnosząc odwołanie, ale postępowanie odwoławcze zostało zawieszone z uwagi na wszczęcie – w dniu 10.12.2012 r. – postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu,,Ułatwianie startu młodym rolnikom’’.

4. Postępowanie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobieranych płatności zakończyło się decyzją Dyrektora [...] OR AR i MR z dnia [...].7.2013 r. To rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Prezesa AR i MR z dnia [...].10.2013 r.

5. Postanowieniem z dnia 15.11.2013 r. Prezes AR i MR podjął zawieszone postępowanie i decyzją z dnia 19.12.2013 r. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Dyrektora [...] OR AR i MR z [...].10.2012 r.

W motywach wskazano, że w myśl art. 138 § 1 pkt. 3 Kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze, gdyż postępowanie to stało się bezprzedmiotowe.

Płatność z tytułu,,Ułatwiania startu młodym rolnikom’’, przysługuje na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania,,Ułatwianie startu młodym rolnikom’’ objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1443, z późn. zm.), zwanego dalej,,rozporządzeniem’’.

Zgodnie z § 21 ust. 1 ww. rozporządzenia, Beneficjent może wystąpić do dyrektora oddziału regionalnego Agencji z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu, w tym wydłużenie okresu jego realizacji, jeżeli spełni warunki określone w § 2 ust. 1 pkt. 3 lit. b i c.

W przedmiotowej sprawie – zdaniem organu – bezspornym jest fakt, iż w okresie zawieszenia postępowania w sprawie odwołania strony od decyzji odmawiającej zgody na zmianę założeń biznesplanu, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego decyzją nr [...] z dnia 1 lipca 2013 r. ustalił M. J. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu,,Ułatwiania startu młodym rolnikom’’, natomiast w dniu [...] października 2013 r. decyzją nr [...] Prezes AR i MR utrzymał ją w mocy.

Organ zauważył, że sprawa zmiany założeń biznesplanu jest,,wypadkową’’ głównej, toczącej się przed Dyrektorem Oddziału Regionalnego Agencji, sprawy płatności z tytułu,,Ułatwiania startu młodym rolnikom’’. Niezbędną przesłanką umożliwiającą organowi weryfikację sprawy z zakresu zmiany założeń biznesplanu jest uczestnictwo strony w programie pomocowym. W przypadku natomiast, gdy w trakcie postępowania odwoławczego dotyczącego zmiany założeń biznesplanu wszczęte zostaje przez inny organ (Dyrektora Oddziału Regionalnego AR i MR) postępowanie skutkujące wyłączeniem strony z programu pomocowego,,Ułatwianie startu młodym rolnikom’’ (ustalenie do zwrotu 100% kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu,,Ułatwiania startu młodym rolnikom’’), Prezes AR i MR zobligowany jest do umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji w sprawie odmowy zmiany założeń biznesplanu, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Stosownie do art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Mając zatem na uwadze fakt, iż skutkiem wydania przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego AR i MR decyzji nr [...] z dnia 1 lipca 2013 r. o ustaleniu Panu M.J. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu,,Ułatwiania startu młodym rolnikom’’, a następnie jej utrzymanie w mocy przez Prezesa AR i MR decyzją nr [...] w dniu [...] października 2013 r., jest wyłączenie strony z programu pomocowego,,Ułatwianie startu młodym rolnikom’’, Prezes AR i MR umarza na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa – jako bezprzedmiotowe – niniejsze postępowanie.

1. 6. W skardze – żądającej uchylenia decyzji Organów obu instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego – zarzucono:
2. a) naruszenie art. 138 § 1 pkt. 3 Kpa w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 07-03-2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i § 21 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b i c cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. poprzez błędne uznanie, iż wobec wydania w dniu [...] października 2013 r. przez Prezesa AR i MR decyzji nr [...] o otrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego AR i MR z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu,,Ułatwianie startu młodym rolnikom’’, postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego AR i MR nr [...] z dnia [...] października 2012 r. jest bezprzedmiotowe;
3. b) naruszenie art. 35 § 1 i § 2 i art. 36 § 1 k.p.a. polegające na nierozpoznaniu sprawy w terminie.

W motywach wskazano na argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi.

1. 7. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia podniesiono - argumenty zbieżne z motywami zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu.

Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.

II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.).

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.

Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi, bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa.

1. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca, bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:
2. a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
3. b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;
4. c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy.

IV. In principio wskazać trzeba, że wniosek o zmianę założeń biznesplanu wraz ze zmienionym biznesplanem oraz uzasadnieniem przyczyn planowanych zmian, został złożony do organu w dniu 23.03.2012 r. Dopiero w dniu 23.10.2012 r. organ po upływie 7 miesięcy wydał decyzję odmowną, a następnie po złożeniu odwołania w dniu 9.11.2012 r. Prezes AR i MR w dniu [...].01.2013 r. zawiesił postępowanie w sprawie. Pomimo złożenia wniosku przez okres 7 miesięcy, nie została wydana przez organ żadna decyzja w przedmiocie rozpoznania wniosku o zmianę założeń w biznesplanie, jak również nie poinformowano skarżącego o przyczynie niewydania decyzji w ustawowym terminie, tym samym naruszono przepis art. 35 i art. 36 k.p.a. Przede wszystkim należy podnieść, że art. 35 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 tego przepisu niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Art. 35 § 3 k.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, iż o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Wobec powyższego należy uznać, że organ naruszył terminy określone przepisami prawa do rozpoznania sprawy, nie rozpoznając jej w terminach określonymi ww. przepisami. Podnieść należy, że wniosek o zmiany założeń w biznesplanie w zakresie wnioskowanym przez skarżącego, w żaden sposób nie posiada przymiotu,,skomplikowanego charakteru’’, który uzasadniałby niewydanie decyzji w tym przedmiocie w terminie określonym przepisami Kpa (niezwłocznie lub miesiąc).

W ocenie Sądu brak decyzji w przedmiocie rozpoznania wniosku w ustawowym terminie wprost wskazuje na niczym nieuzasadniona bezczynność organu i celowe przedłużanie postępowania bez uzasadnionej przyczyny zmierzające jedynie do uchylenia się od obowiązku rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi istotne naruszenie zasady praworządności(art. 7 Konstytucji). Bez najmniejszego wysiłku można było tę sprawę załatwić w ciągu 1 miesiąca – tak w postępowaniu przed organami I jak i II instancji. Analiza akt sprawy wskazuje, iż nie podjęto żadnych czynności, które uzasadniały przedłużenie wskazanych wyżej terminów.

V. W ocenie Sądu naruszenie prawa – wyrażające się uchybieniami, o których wyżej była mowa – pozbawiły stronę skarżącą merytorycznego (ostatecznego) zakończenia sprawy w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę założenia biznesplanu. Okres w jakim toczyło się postępowanie do czasu jego zawieszenia jest wystarczający do tego, aby wydać rozstrzygnięcie w obu instancjach, a nawet pozwalałoby zaskarżyć decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wskazać należy, że niczym nie uzasadniona przewlekłość postępowania nie może być akceptowana przez Sąd, zwłaszcza w kontekście konstytucyjnej zasady praworządności. Akceptacja praktyki jaka miała miejsce w niniejszej sprawie byłaby aprobatą bezprawia i pozbawiała stronę do wywołania decyzji drugoinstancyjnej, merytorycznie rozstrzygającej sprawę.

VI. Stosując rozumowanie reductio ad absurdum można łatwo wykazać, że – akceptując praktykę AR i MR – Sąd aprobowałby możliwość wszczęcia przez rolników szeregu postępowań incydentalnych po przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania,,Ułatwianie startu młodym rolnikom’’, a jednocześnie po wydaniu decyzji przez organ I instancji (tak jak w niniejszej sprawie – co do zmiany biznesplanu) opowiadałby się za możliwością blokowania wydania rozstrzygnięć II instancyjnych – poprzez wszczęcie postępowań o zwrot przyznanej pomocy i wydania postanowień o zawieszeniu postępowań administracyjnych, a następnie godziłby się na bezprawne umorzenie postępowań odwoławczych w sprawach incydentalnych. W ocenie Sądu nie było żadnych przeszkód w tym aby merytorycznie rozstrzygnąć na etapie II instancji sprawę odmowy wyrażenia zgody na zmianę biznesplanu; takie rozstrzygnięcie (posiadające walor ostateczności) pozwalałoby na stwierdzenie, że dochowano zasad rządzących postępowaniem administracyjnym (w tym dyrektywy praworządności), a także na wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ze środków unijnych.

VII. Mając na uwadze powyższe należałoby uchylić rozstrzygnięcie organu II instancji i zalecić merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Jest to o tyle konieczne, że ma ono istotne znaczenie w toczącym się postępowaniu sądowoadmistracyjnym w sprawie V SA/Wa 90/14, które orzeczeniem Sądu z dnia 31.VII.2014 r. uległo zawieszeniu.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowi treść art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 200 p.p.s.a.